1. Вступ
7.10.2021 Конституційний трибунал Польщі (КТ) виніс рішення у справі K 3/21, ініційованій за заявою Прем’єр-міністра. У заяві Прем’єр-міністр оскаржував тлумачення окремих положень Договору про Європейський Союз (ДЄС), прийняте у практиці Суду Європейського Союзу (СЄС). Передумовою цієї політично суперечливої справи є ескалація конфлікту між Польщею та ЄС щодо забезпечення ефективного судового захисту у сферах, на які поширюється право ЄС (стаття 19 Договору про Європейський Союз). Він пов’язаний із запровадженням в останні роки низки законодавчих змін, які втручаються в незалежність судів та незалежність суддів[1]. Цей коментар стосується виключно правових аспектів рішення КТ. Вказується на специфіку контролю конституційності актів первинного права ЄС та відхід Конституційного Суду у 2021 році від попередньої лінії судової практики з цього питання. У коментарі розглядаються проблеми суттєвих формальних дефектів у рішенні Суду ЄС, зумовлених неналежним кадровим складом Суду, та удаваності конституційної проблеми, сформульованої у поданні Прем’єр-міністра, що мало б призвести до закриття провадження у справі.
2. Еволюція практики Конституційного трибуналу Польщі у європейських справах
Членство країни в ЄС призводить до значних змін у практиці конституційних судів. Це пов’язано з тим, що ці суди часто мають справу з фундаментальними конституційними проблемами, пов’язаними з участю країни в процесі європейської інтеграції. Формування узгодженої судової концепції конституційності участі країни в цьому процесі відбувається a casu ad casum і передбачає розгляд послідовних справ, пов’язаних із правом ЄС. Важливість таких рішень конституційних судів зумовлена тим, що наразі вони є одним із важливих чинників, які впливають на членство держави в ЄС[2]. Слід додати, що практика того чи іншого конституційного суду з питання членства держави в ЄС суттєво впливає на модель контролю за конституційністю законодавства, прийнятого в даній державі (формується конституційним законодавцем і законодавцем нормативними актами, що визначають функції, компетенцію, процедуру розгляду справ у конституційному суді, а також організацію конституційного суду, його склад і порядок обрання суддів)[3].
Конституційний трибунал Польщі у своїй практиці вже неодноразово розглядав конституційність[4] права ЄС (як первинного, так і вторинного). Ця практика була концептуально послідовною до 2021 року. Від самого початку Конституційний суд наголошував на верховенстві Конституції, але прагнув тлумачити її відповідно до принципу тлумачення, дружнього до права ЄС, і на практиці завжди забезпечував дієвість норм права ЄС у польському правопорядку. Що стосується прямого контролю конституційності права ЄС, то слід вказати на три рішення: рішення від 11.05.2005 р. у справі K 18/04[5], рішення від 24.11.2010 р. у справі K 32/09[6] та рішення від 16.11.2011 р. у справі SK 45/09[7]. У рішенні у справі K 18/04 КС прийняв рішення щодо конституційності Договору про приєднання та опосередковано також окремих норм установчих договорів. У рішенні у справі K 32/09 він розглянув конституційність окремих положень Лісабонського договору. Таким чином, обидві справи стосувалися подальшого контролю за договорами ЄС (міжнародними угодами). У свою чергу у справі SK 45/09 він вирішував питання про відповідність Конституції акта вторинного права ЄС – регламенту ЄС (Регламент Ради (ЄС) № 44/2001 від 22.12.2000 р. про юрисдикцію та визнання і виконання судових рішень у цивільних і комерційних справах). До того ж, у своєму рішенні від 27.04.2005 у справі P1/05 СЄС здійснив непрямий контроль конституційності акта вторинного права, тобто Рамкового рішення (специфічного правового інструменту вже неіснуючої третьої опори, введеного в право ЄС Амстердамським договором)[8]. Справа P 1/05 стосувалася відповідності положення Кримінально-процесуального кодексу, яким Рамкове рішення Ради 2002/584/JHA від 13.06.2002 р. про європейський ордер на арешт і процедуру видачі між державами-членами[9] було перенесено в польське законодавство. Хоча у справі P 1/05 він постановив, що оскаржуване положення Кримінально-процесуального кодексу є неконституційним, водночас він відтермінував його втрату чинності і вказав на необхідність для судів забезпечити виконання європейського ордера на арешт (ЄОА)[10]. Лише непрямий конфлікт між правом ЄС та Конституцією було усунуто шляхом внесення змін до статті 55 Конституції[11]. Прийняттю рішення про неконституційність передував детальний аналіз в обґрунтуванні рішення можливості застосування результату проєвропейського тлумачення статті 55 Конституції у цій справі. Крім того, у рішенні від 23.06.2013 у справі K 33/12 КС розглянув проблему конституційності закону про ратифікацію Рішення Європейської Ради 2011/199/ЄС про внесення змін до статті 136 ДФЄС щодо механізму стабільності для держав-членів, валютою яких є євро. Справа K 33/12 також опосередковано стосувалася конституційності самої статті 136 ДФЄС[12].
Першим проривом у попередній практиці СЄС щодо контролю конституційності права ЄС стало рішення від 14.07.2021 у справі P 7/20. У цьому рішенні СЄС постановив, що “друге речення статті 4(3) Договору про заснування Європейського Союзу у поєднанні зі статтею 279 Договору про заснування Європейського Союзу, тією мірою, якою СЄС накладає зобов’язання ultra vires на Республіку Польща як державу-члена Європейського Союзу шляхом запровадження тимчасових заходів, що стосуються системи та юрисдикції польських судів і процедури розгляду справ у польських судах, є несумісним зі ст. 2, ст. 7, ст. 8(1) і ст. 90(1) у поєднанні зі ст. 4(1) Конституції Республіки Польща, і в цій частині не підпадає під дію принципів верховенства і прямого застосування, викладених у ст. 91(1) – (3) Конституції”. Рішення у справі P 7/20 є відходом від попередньої судової практики, беручи до уваги як верховенство Конституції, так і принцип ефективності права ЄС. Це також перше рішення Конституційного трибуналу щодо неконституційності норми первинного права ЄС. Однак слід підкреслити, що першими симптомами зміни попередньої лінії судової практики щодо співвідношення національного права та права ЄС стали два інших рішення Конституційного Трибуналу, які формально стосувалися суто внутрішньодержавних питань, але на практиці були спрямовані проти виконання рішення ЄСПЛ від 19.11.2019 у справі “А.К. та ін.” (об’єднані справи C-585/18, C-624/18 та C-625/18). Йдеться про рішення від 20.04.2020 у справі U 2/20 та постанову від 21.04.2020 у справі Kpt 1/20. Коментоване рішення у справі P 3/21, таким чином, є ще одним рішенням, яке помилково демонструє аксіологічну суперечність між Конституцією Республіки Польща та первинним правом ЄС і констатує неконституційність (за обсягом) положень Договору про Європейський Союз[13].
3. Рішення ЄСПЛ у справі K 3/21 – чи законний Полексіт?
У заяві про порушення справи K 3/21 Прем’єр-міністр виніс на розгляд Конституційного трибуналу норми, що випливають з положень Договору про Європейський Союз, які, по суті, є двома якісно різними об’єктами перевірки. Об’єктом оскарження є не безпосередньо конкретні положення первинного права Європейського Союзу, а їх розуміння, яке визначається тлумаченням, вказаним заявником. Перший об’єкт перегляду стосувався першого та другого абзаців статті 1 Договору про заснування Європейського Союзу, в яких зазначалося, що (1) Європейський Союз утворюють суверенні держави, які передають Союзу свої повноваження для досягнення спільних цілей, (2) ДФЄС знаменує собою новий етап у дедалі тіснішому союзі між народами Європи, (3) рішення в ЄС приймаються прозоро і на субсидіарній основі. На думку судді-доповідача, відповідно до сформульованого таким чином інтеграційного застереження, Союз ґрунтується на Договорах, а його творцями – конструкторами ЄС – є суверенні та рівноправні держави-члени. Європейська інтеграція відбувається відповідно до умов Договорів на основі делегування державами-членами Союзу певних національних повноважень для досягнення спільних цілей. При цьому сам процес інтеграції є динамічним і відкритим. Формулювання про те, що Договір “знаменує собою новий етап у процесі створення дедалі тіснішого союзу між народами Європи”, означає, що процес інтеграції є прогресивним і відкритим.
Таке розуміння “нового етапу” і “дедалі тіснішого союзу” також підтверджується формулюваннями преамбули Договору про Європейський Союз (чотирнадцятий абзац) і преамбули Договору про функціонування Європейського Союзу. Норми, що випливають з першого та другого абзаців статті 1 ДФЄС, були оскаржені у зв’язку з результатом тлумачення статті 4(3) ДФЄС. Згідно з формулюванням останнього положення, яке виражає принцип лояльного (щирого) взаємного співробітництва, Союз і держави-члени, виконуючи завдання договорів, повинні поважати і допомагати один одному, а держави-члени повинні вживати належних заходів для забезпечення виконання зобов’язань, що випливають з договорів та актів інститутів ЄС, а також сприяти досягненню завдань Союзу і утримуватися від дій, які ставлять під загрозу цілі Союзу.
У випадку з першою групою норм, що розглядалися, конституційне питання стосувалося того, чи можуть постійно зростаючі відносини, які є сферою лояльного (щирого) взаємного співробітництва в рамках ЄС, призвести до відхилення від застосування Конституції або до застосування законів, що суперечать Конституції. Необхідність відповісти на сформульоване таким чином питання випливала з обґрунтування клопотання, в якому широко обговорювалися норми, виявлені в практиці Суду Європейського Союзу, що поширюють принципи пріоритету і прямого застосування права Союзу на систему польської судової влади, дозволяючи в цій сфері застосування права ЄС перед Конституцією або в спосіб, що суперечить Конституції.
Другу групу норм, що підлягають контролю з боку Конституційного Трибуналу, Суд ЄС та польські суди виявляють у змісті другого абзацу статті 19(1) та статті 2 Договору про заснування Європейського Союзу. Це має наслідком надання польським судам (загальним, адміністративним, військовим і Верховному Суду) низки раніше невідомих повноважень, зокрема застосовувати закон всупереч конституційним положенням і рішенням Конституційного трибуналу, а також переглядати рішення Президента про призначення на посаду судді лише на тій підставі, що суддя був призначений на посаду за поданням Національної ради суддів (НРС). Другим наслідком вищезазначених норм є встановлення компетенції польських судів переглядати рішення НРП про призначення суддів Верховного Суду (далі також: ВС), і навіть визнавати, що національний суд визнав процес призначення судді дефектним, і, як наслідок, ставити під сумнів статус судді. В обґрунтування заяви про невідповідність зазначених норм Конституції Прем’єр-міністр вказав на низку рішень Суду ЄС, винесених у рамках процедури попереднього рішення відповідно до статті 267 Договору про Європейський Союз, у зв’язку з питаннями польських судів, у справах, ініційованих польськими суддями, які стосувалися їхнього пенсійного віку, переведення суддів, актів і процедур призначення суддів, дисциплінарних проваджень щодо суддів, правил відбору членів НРЮ і нібито дефектності її рішень про рекомендацію кандидатів на посади суддів Верховного Суду. Усі оскаржувані положення стосувалися питань, що мають фундаментальне значення для функціонування польської держави в структурах ЄС. Однак заперечення, висунуті Прем’єр-міністром проти них, оскаржували не стільки зміст цих положень, скільки їх специфічне розуміння, прийняте в практиці Суду ЄС. Отож, заявник де-факто вимагав перегляду конституційності тлумачення положень права ЄС Судом ЄС у справах, що стосуються реформи судової системи Польщі. Як наслідок прийнятої лінії аргументації, Конституційний трибунал дійшов висновку, що європейські нормативні акти в тій мірі, в якій органи ЄС діють поза межами повноважень, делегованих Польщею, не відповідають Конституції Республіки Польща. Тут варто зазначити, що на отримання письмового обґрунтування вердикту Конституційного трибуналу пішло більше року, а до самого вердикту було подано аж 5 особливих думок, зокрема від суддів Конституційного трибуналу, обраних парламентською більшістю “Об’єднаних правих”[14].
4. Критичний аналіз рішення у справі K 3/21
Справа К 3/21 розглядалася повним складом КТ. У зв’язку з цим слід зазначити, що з 2015 року триває правова та політична суперечка щодо кадрового складу КТ. У своєму рішенні від 3.12.2015 у справі К 34/15 КТ визнав неконституційною статтю 137 Закону від 25.06.2015 “Про Конституційний Суд” в частині, що стосується суддів КТ, строк повноважень яких закінчився у грудні 2015 року. В обґрунтуванні рішення K 34/15 КС тоді вказав, що Президент Республіки Польща повинен був негайно прийняти присягу трьох законно обраних суддів[15]. Однак цього не сталося. Таким чином, троє суддів Конституційного Суду, які засідали у справі K 3/21, були призначені суддями Конституційного Суду з порушенням конституційних норм на посади, які вже були зайняті.
На основі правових стандартів Ради Європи щодо права на суд (стаття 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, далі – ЄКПЛ) ця теза знайшла своє підтвердження в рішенні Європейського суду з прав людини в Страсбурзі (ЄСПЛ). У рішенні від 7.05.2021. (заява 4907/18) у справі “Ксеро Флор” ЄСПЛ дійсно вказав, що винесення рішення в ТС за участю особи, обраної на вже зайняте місце, порушує п. 1 ст. 6 ЄКПЛ. Судовий орган за участю такої особи (осіб) не відповідає вимозі “суду, встановленого законом”. Це означає, що вердикт Конституційного Суду у справі К 3/21 страждає від фундаментального дефекту, зумовленого неналежним складом[16].
Проблема конституційності положень актів первинного права ЄС (окремих положень ДФЄС), викладених у поданні Прем’єр-міністра, є очевидною. Реальною та актуальною правовою проблемою є відповідність Конституції та праву ЄС нормативно-правових актів, які змінюють систему судової влади та втручаються у незалежність суддів і незалежність судів[17]. Клопотання Прем’єр-міністра ґрунтувалося на помилковому припущенні про суперечність аксіології правової системи ЄС аксіології Конституції Польщі[18]. У своєму рішенні від 11.05.2005 Конституційний Трибунал однозначно вказав, що зазначені універсальні конституційні цінності, такі як демократія, повага до прав особи, співпраця між органами влади, соціальний діалог та принцип субсидіарності (підпорядкованості), є водночас одними з фундаментальних припущень функціонування ЄС (п. 6.1. обґрунтування рішення K 18/04). “Наслідком аксіології правових систем, спільних для всіх держав-членів, є те, що основні права, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод та випливають з конституційних традицій, спільних для держав-членів, становлять загальні принципи права Співтовариства (ст. 6(2) ДФЄС). Таким чином, право Співтовариства не виникає абстрактно і не залежить від держав-членів та їхніх спільнот на європейському просторі. Воно не створюється довільно європейськими інституціями. Натомість воно є результатом спільних дій держав-членів” (пункт 6.2. мотивувальної частини рішення K 18/04)[19].
Висловлена в поданні Прем’єр-міністра теза про те, що Угода про асоціацію підриває верховенство Конституції, також є некоректною. Це питання було детально розглянуто у рішенні K 18/04, в якому Конституційний трибунал, серед іншого, зазначив, що ч. 1 ст. 8 Конституції однозначно гарантує положенням Конституції статус “найвищого закону Республіки Польща”, і це положення супроводжується розпорядженням поважати і надавати перевагу нормам міжнародного права, належним чином сформованим і обов’язковим до виконання на території Республіки Польща. Таким чином, свідомим рішенням законодавець ввів до керівних принципів Конституції Республіки Польща, і в безпосередній близькості до статті 8(1), принцип, виражений у статті 9, згідно з яким “Республіка Польща поважає обов’язкове для неї міжнародне право”. (див. п. 2.1. рішення K 18/04).
У рішенні K 18/04 СЄС зазначив, що колізія між правом ЄС та Конституцією можлива, але через спільну систему цінностей таку колізію слід вважати малоймовірною. Більше того, такі колізії, як правило, мають бути узгоджені за допомогою проєвропейського тлумачення Конституції[20]. Лише в ситуації, коли результат такого тлумачення суперечитиме чіткому формулюванню конституційних норм і його неможливо буде узгодити з мінімумом гарантійних функцій, які виконує Конституція, колізію між правом ЄС і Конституцією слід вважати “непереборною” (шляхом застосування про-європейського тлумачення) (див. п. 6.4. обґрунтування рішення К 18/04). КТ передбачив три шляхи вирішення непереборної колізії у вищезазначеному сенсі: внесення змін до Конституції; внесення змін до нормативних актів Співтовариства; рішення про вихід з ЄС (розглядається як остаточний захід) (див. п. 6.2. обґрунтування рішення K 18/04).
З контексту рішення K 18/04 випливає, що проблему можливих колізій між правом ЄС та Конституцією Польщі слід розглядати – з огляду на заявлену аксіологічну узгодженість правової системи Республіки Польща та правової системи ЄС) – виключно стосовно норм вторинного права та можливих договірних змін, що відбудуться після вступу Польщі до ЄС.
Подання Прем’єр-міністра де-факто не стосувалося відповідності ст. 1 та ст. 19 ДФЄС Конституції, а мало на меті перевірити конституційність рішень Суду ЄС щодо відповідності праву ЄС законів, які змінюють систему судової влади в Польщі. У зв’язку з цим слід зауважити, що у своєму рішенні K 18/04 КС зазначив, що “Конституційний Суд не може (…) робити предметом своєї безпосередньої оцінки конституційність постанов Суду ЄС. Це стосується як конкретних рішень, так і – в інтерпретації з конкретних рішень – “постійної лінії рішень Європейського суду”, на яку посилаються заявники (особливо у заяві, поданій 19 квітня 2004 року). Дійсно, незалежно від суб’єктивних елементів у “прочитанні” та встановленні цієї “лінії”, які за своєю природою можуть призвести до дуже різних результатів, оцінка судової практики будь-якого з юрисдикційних органів Європейських Співтовариств однозначно залишається поза межами повноважень Конституційного Суду, чітко визначених статтею 188 Конституції” (п. 9.1. Рішення К 18/04). З цих причин провадження у справі K 3/21 має бути припинено.
Польське конституційне регулювання також не залишає сумнівів у тому, що Конституційний Трибунал не має компетенції безпосередньо контролювати конституційність рішень Суду ЄС. Така теза знайшла своє підтвердження в практиці Конституційного Трибуналу в рішенні K 18/04 (див. п. 7 коментаря). Першою справою, в якій твердження про ultra vires знайшло відображення в резолютивній частині рішення, є вже згадане раніше рішення Конституційного Трибуналу від 14.07.2021 у справі P 7/20. У коментованому рішенні у справі K 3/21 Конституційний Трибунал, щоправда, не використовує формулу “акт/дія ultra vires” в резолютивній частині рішення, але спосіб формулювання “обсягів неконституційності” визначає, що йдеться саме про цю специфічну модель контролю. Обидва рішення КС (у справах P 7/20 та K 3/21) свідчать про прийняття цим органом помилкового тлумачення поняття “діяння/діяння ultra vires” і відповідно виходять за межі пізнання КС[21].
Щодо наслідків рішення Конституційного трибуналу у справі K 3/21, слід підкреслити, що через специфіку предмета контролю (положення Договору про ЄС) таке рішення не може мати наслідком вилучення певного обсягу договірної норми з польського правопорядку. Щонайбільше, воно може стосуватися сфери застосування закону.
Проте слід зауважити, що у своєму рішенні у справі SK 45/09 – щодо проблеми наслідків встановлення неконституційності норм вторинного права ЄС – Конституційний трибунал зазначив, що наслідок у вигляді призупинення застосування на території Республіки Польща неконституційних норм права ЄС було б важко узгодити із зобов’язаннями держави-члена і принципом лояльного співробітництва, вираженим у ст. 4 п. “а” ст. 4. 4 par. 3 ДФЄС. Наслідком такого стану справ могло б стати провадження проти Польщі з боку Єврокомісії та скарга до Суду ЄС на порушення Польщею зобов’язань за Договорами (ст. 258-260 ДФЄС). Таким чином, Стокгольмський суд дійшов висновку, що рішення про невідповідність права ЄС Конституції повинно мати характер ultima ratio і прийматися лише тоді, коли всі інші способи вирішення конфлікту з нормами, що належать до правопорядку ЄС, виявляться неефективними.
Крім того, Конституційний трибунал зазначив, що конституційний принцип сприятливого ставлення Республіки Польща до європейської інтеграції та договірний принцип лояльності держав-членів до Союзу вимагають відстрочення набрання чинності рішенням Конституційного трибуналу відповідно до частини 3 статті 190 Конституції (див. пункт 2.7. рішення SK 45/09). На практиці таке відтермінування (втрати обов’язкової сили положенням польського законодавства, що транспонує Рамкове рішення) відбулося у випадку непрямого контролю конституційності норм підзаконних актів у рішенні у справі P 1/05. Тези, сформульовані в рішенні у справі SK 45/09 щодо наслідків гіпотетичного визнання неконституційності положення вторинного права ЄС, тим більше виправдані в ситуації з рішенням про неконституційність норми первинного права ЄС. Той факт, що вони не були включені до резолютивної частини рішення у справі K 3/21, свідчить про відхід від попередньої судової практики з питання співвідношення Конституції та права ЄС.
У своєму рішенні у справі SK 45/09 Конституційний трибунал вказав, що після гіпотетичного рішення Конституційного трибуналу про невідповідність Конституції певних норм вторинного права ЄС, органи державної влади повинні вжити негайних заходів для усунення такого стану справ. Зважаючи на очевидність конституційної проблеми, сформульованої у поданні Прем’єр-міністра, належним порядком дій органів законодавчої та виконавчої влади після рішення Конституційного Трибуналу у справі K 3/21 має бути максимально швидке усунення суперечливих норм законодавства, що порушують узгоджені конституційні та європейські стандарти незалежності судової влади. Лише такі дії можуть призвести до повної імплементації конституційних норм, викладених у статтях 8(1), 9 та 90 Конституції[22].
5. Висновки
Коментоване рішення Конституційного Трибуналу страждає на фундаментальний формальний дефект, що є наслідком неналежного складу суду. Провадження у справі K 3/21 має бути припинено через неприпустимість винесення рішення та надуманість конституційної проблеми, викладеної у поданні. Рішення Конституційного Трибуналу – незважаючи на прийняття формули сфери дії резолютивної частини – де-факто призводить до контролю за рішеннями Суду ЄС. Таким чином, воно виходить за межі пізнання КТ. Рішення про ухвалення формули сфери дії резолютивної частини є спробою уникнути звинувачення в інтерпретації права ЄС. Дійсно, компетенція тлумачення норм права ЄС належить Суду ЄС, а не національним судам.
У разі виникнення сумнівів щодо тлумачення норм права ЄС, КТ повинен, на підставі статті 2673 ДФЄС, передати питання на розгляд Суду ЄС для отримання попереднього рішення. Подання Прем’єр-міністра – незалежно від наведених положень Конституції – ґрунтувалося на твердженні, характерному для контролю права ЄС, про вихід за межі делегованих повноважень (дія або акт ultra vires). Однак особливість концепції заборони актів ultra vires робить адекватність цього твердження практично виключеною при контролі за виконанням договорів. Це пов’язано з тим, що заборона актів ultra vires тісно пов’язана з обсягом делегованих повноважень. Тільки на підставі договору ці повноваження передаються.
Таким чином, заява про перевищення повноважень повинна стосуватися лише актів, виданих на підставі договору. Твердження про те, що акт ultra vires суперечить положенням Договору про заснування Європейського Союзу, має бути визнано неадекватним, а тому провадження у справі має бути припинено. Через специфіку предмета контролю (положення Договору про ЄС) коментоване рішення не може мати дерогативного ефекту у вигляді втрати обов’язкової сили певного обсягу договірної норми з польського правопорядку. Щонайбільше, це може стосуватися сфери застосування закону. Однак наслідок у вигляді призупинення застосування на території Республіки Польща неконституційних норм права ЄС було б важко узгодити із зобов’язаннями держави-члена та принципом лояльного співробітництва, вираженим у статті 4(3) Договору про заснування Європейського Союзу.
З огляду на очевидність конституційної проблеми, сформульованої в поданні Прем’єр-міністра, належним напрямком дій законодавчої та виконавчої влади після рішення Конституційного Суду у справі K 3/21 має бути якнайшвидше усунення суперечливих законодавчих норм, що порушують узгоджені конституційні та європейські стандарти незалежності судової влади.