Постановка проблеми. Важливе значення для забезпечення правової визначеності, передбачуваності практики правозастосування в межах усієї правової системи, а також ефективного захисту прав і свобод людини і громадянина, мають питання взаємодії судів України та Конституційного Суду України щодо застосування положень Конституції України від 28 червня 1996 року і, зокрема, наслідків дії рішень Конституційного Суду України. Зазначені питання набули особливої ваги в тому числі у зв’язку з запровадженням в Україні інституту конституційної скарги. З прийняттям Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3 жовтня 2017 року № 2147–VIII в оновлених редакціях процесуальних кодексів України було деталізовано перелік виключних обставин, які є підставами для перегляду судових рішень[1]. Ці зміни до процесуальних кодексів України актуалізували дискусії не лише щодо «перспективної», але й ретроспективної (ретроактивної) дії рішень Конституційного Суду України. Отже, проблемні питання, породжені введенням до процесуальних кодексів України норми, якою до переліку виключних обставин для перегляду судових рішень включено встановлення Конституційним Судом України неконституційності (конституційності) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконано, потребують широкої фахової дискусії із вивченням зарубіжного досвіду.
Науково-теоретичну базу сучасних досліджень конституційно-правових засад взаємодії судів та Конституційного Суду України щодо застосування положень Конституції України та захисту основних прав і свобод складають роботи таких вітчизняних учених, як А. Єзерова, М. Козюбри, Я. Мачужак, С. Різника, М. Савчина, Д. Терлецького, В. Тихого та ін[2].
Безперечно, перманентний процес оновлення правозастосування під впливом необхідності реагування на виклики сучасності є чинником розвитку права. У статті досліджуються такі актуальні питання правозастосування: 1) порядок звернення судів, які складають систему судоустрою України, до Верховного Суду щодо відповідності Конституції України законів України, інших правових актів; 2) можливість та доцільність надання судам України права безпосереднього звернення до Конституційного Суду України з питаннями щодо відповідності Конституції України (конституційності) законів України, інших правових актів; 3) перегляд рішень судів, ухвалених із застосуванням актів, які визнані Конституційним Судом України неконституційними (або ж навпаки конституційними, всупереч вже існуючій судовій практиці застосування конкретної норми права), за волевиявленням зацікавлених осіб; 4) доцільність віднесення до зацікавлених суб’єктів, які мають право ініціювати перегляд рішень судів, не лише учасників конституційного провадження.
Постановка завдання: 1) здійснити конституційно-порівняльний аналіз визначених законодавством держави підстав ініціювання судами здійснення конституційного контролю; 2) виявити сучасні тенденції в реалізації Верховним Судом такої підстави для перегляду судових рішень за виключними обставинами, як установлення Конституційним Судом України неконституційності (конституційності) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконано.
Виклад основного матеріалу дослідження. Новелізація галузевого процесуального законодавства за наслідками проведення чергового етапу судової реформи в Україні винесла на порядок денний питання практичного впровадження судами України ініціативи конституційного контролю. Зарубіжній практиці конституційного регулювання питань незастосування суддями норм законів та підзаконних актів, які, на їх переконання, суперечать конституції, відомі конкретні підстави та умови: 1) визнання пріоритету положень конституції у випадку виявлення при розгляді справи у суді невідповідності застосування норми закону чи іншого правового акта конституції; 2) визнання конституційного права чи конституційного обов’язку судді звертатися до органу конституційної юрисдикції у випадку виявлення при розгляді справи питання про невідповідність конституції закону або іншого нормативно-правового акта, який підлягає застосуванню при вирішенні справи по суті.
Так, у Конституції Фінляндії від 19 червня 1999 року закріплено таке правило: «Якщо у справі, яку розглядає суд, застосування закону суперечить Конституції, суд надає перевагу положенню Конституції» (ст. 106). Аналогічне положення закріплено по відношенню до підзаконних нормативно-правових актів (ст. 107)[3]. У Конституціях Словенії від 23 грудня 1991 року і Литовської Республіки від 25 жовтня 1992 року передбачається обов’язок (у Литовській Республіці – право) судді у випадках, якщо є підстави вважати, що закон чи інший правовий акт, який слід застосувати в конкретній справі, суперечить Конституції, зупинити розгляд справи та звернутися до Конституційного Суду з клопотанням про прийняття рішення про те, чи відповідає закон чи інший правовий акт Конституцїі (ст. 156 Конституції Словенії, ст. 110 Конституції Литовської Республіки)[4]. Відповідно до
Конституції Киргизької Республіки від 27 червня 2010 року, якщо при розгляді справи у будь-якій інстанції виникло питання про конституційність закону або іншого нормативно-правового акта, від якого залежить вирішення справи, суд направляє звернення до Конституційної Палати Верховного Суду (ч. 2 ст. 101)[5]. При цьому положеннями ч. 1 ст. 101 Конституції Киргизької Республіки від 27 червня 2010 року заборонено суду застосовувати нормативно-правовий акт, який суперечить Конституції.
Відповідно до ст. 193 Конституції Республіки Польща від 2 квітня 1997 року будь-який суд може направити Конституційному Трибуналу правове питання щодо відповідності нормативного акта Конституції, ратифікованим міжнародним угодам чи статуту, якщо відповідь на таке правове питання буде визначати суть справи, яка перебуває на розгляді такого суду[6]. Крім того, Рішення Конституційного Трибуналу Республіки Польща про невідповідність Конституції, міжнародній угоді чи статуту нормативного акта, на підставі якого було ухвалено рішення суду, остаточне адміністративне рішення або в інший спосіб врегулювано питання, є підставою для відновлення провадження або скасування рішення чи іншого врегулювання у порядку та на принципах, визначених положеннями, що застосовуються до конкретного провадження (ч. 4 ст. 190 Конституції Республіки Польща)[7].
Яким чином проблема ініціювання судами конституційного контролю у разі виникнення спору щодо конституційності норми нормативно-правового акта регулюється законодавством України?
До 3 серпня 2017 року (дати набуття чинності Законом України «Про Конституційний Суд України» від 13 липня 2017 року № 2136 –VIII)[8], при вирішенні питань конституційності, що виникали у процесі загального судочинства, визначальними були положення ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 року № 422/96–ВР[9], згідно з якими у разі виникнення у процесі загального судочинства спору щодо конституційності норми закону, яка застосовувалася судом, провадження у справі зупинялося, відкривалося конституційне провадження у справі і справа мала розглядатися Конституційним Судом України невідкладно. У Постанові Пленуму Верховного Суду України «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» від 1 листопада 1996 року зазначалося, що у разі невизначеності в питанні про те, чи відповідає Конституції України застосований закон або закон, який підлягав застосуванню в конкретній справі, суд за клопотанням учасників процесу або за власною ініціативою зупиняв розгляд справи і звертався з мотивованою ухвалою (постановою) до Верховного Суду України, який відповідно до ст. 150 Конституції міг порушувати перед Конституційним Судом України питання про відповідність Конституції законів та інших нормативно-правових актів (ч. 2 п. 2). Таке рішення міг прийняти суд першої, касаційної чи наглядової інстанції в будь-якій стадії розгляду справи[10]. Таким чином, предметом розгляду Конституційного Суду України могли бути тільки положення законів України, а не інших правових актів, визначених п. 1 ч. 1 ст. 150 Конституції України від 28 червня 1996 року.
Відповідно до чинного законодавства України Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (ч. 1 ст. 36 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» від 2 червня 2016 року), узагальнює судову практику, забезпечує однакове застосування норм права судами різних спеціалізацій у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (п.п. 2, 6 ч. 2 ст. 36 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» від 2 червня 2016 року)[11]. Так, упродовж 2020 року на розгляді Конституційного Суду України перебувало чотири конституційні подання Верховного Суду: щодо судової реформи, щодо карантинних обмежень, щодо конституційного імунітету Президента України, щодо мораторію на виконання судових рішень[12]. Рішення про направлення конституційних подань до Конституційного Суду України розглядались та затверджувались Пленумом Верховного Суду (Постанова Пленуму Верховного Суду від 15 листопада 2019 року № 15, Постанова Пленуму Верховного Суду від 29 травня 2020 року № 7, Постанова Пленуму Верховного Суду від 18 вересня 2020 року № 10, Постанова Пленуму Верховного Суду від 18 вересня 2020 року № 11).
З прийняттям Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3 жовтня 2017 року № 2147–VIII процесуальне законодавство було істотно оновлено, але деталізований порядок ініціювання судами України здійснення конституційного контролю так і не було встановлено. Суди у своїй діяльності повинні керуватися верховенством права (ч. 1 ст. 129 Конституції України від 28 червня 1996 року) та застосовувати норми Конституції України як норми прямої дії (ч. 3 ст. 8 Конституції України від 28 червня 1996 року)[13]. Наприклад, згідно з ч. 4 ст. 7 Кодексу Адміністративного судочинства України від 3 жовтня 2017 р. № 2147-VIII, якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії. У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України[14].
Аналогічні норми містять Цивільний процесуальний кодекс України в редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147–VIII (ч. 6 ст. 10) та Господарський процесуальний кодекс України в редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147–VIII (ч. 6 ст. 11)[15]. Натомість Кримінальний процесуальний кодекс України від 13 квітня 2012 року № 4651–VI з наступними змінами зміст верховенства права звів до обов’язку судів застосовувати практику Європейського суду з прав людини (ч. 2 ст. 8 та ч. 5 ст. 9)[16].
З позицій посилення захисту прав і свобод людини і громадянина, у тому числі у контексті взаємодії Конституційного Суду України і судів, що складають систему судоустрою України, позитивним нововведенням слід вважати норми Закону України «Про Конституційний Суд України» від 13 липня 2017 року, якими передбачено умови, за яких втрата чинності положеннями законів чи інших юридичних актів не є підставою припинення провадження у справах щодо їхньої відповідності Конституції України (п. 5 ч. 1 ст. 62 та ч. 2 ст. 8)[17].
Одним із важливих завдань правозастосування є забезпечення однакового застосування норм права у порядку та спосіб, визначені законодавством. Зокрема, у п. 6 ч. 2 ст. 36 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» від 2 червня 2016 року № 1402–VIII до завдань Верховного Суду віднесено забезпечення однакового застосування норм права судами різних спеціалізацій у порядку та спосіб, визначені процесуальним законодавством[18]. Право зацікавленої особи вимагати перегляду судового рішення, яке ґрунтується на неконституційній нормі права (або за наслідками визнання спірної норми права конституційною), є підстави розглядати як один із дієвих засобів досягнення єдиного підходу у правозастосуванні. З цих міркувань перспективним видається підхід про надання такого права не лише особам, які були учасниками конституційного провадження. Зокрема, не традиційний, але перспективний підхід у вирішенні цього питання продемонстрував Конституційний Суд Російської Федерації, ухваливши 26 червня 2020 року Постанову № 30-П, в якій вказав на: 1) необхідність врегулювання на рівні законодавства механізму перегляду заснованих на визнаних неконституційними нормах судових рішень, які на момент винесення відповідної постанови Конституційного Суду не виконані або виконані частково; 2) необхідність передбачити у цьому механізмі перегляд на підставі постанови Конституційного Суду судових рішень у справах осіб, які не є учасниками конституційного судочинства. До ухвалення цієї Постанови відновити порушені права мали можливість лише громадяни, які безпосередньо зверталися до Конституційного Суду[19]. Позитивними чинниками розробки на законодавчому рівні механізму перегляду судових рішень за наслідками визнання факту неконституційності норм права, слід вважати, по-перше, сприяння забезпеченню однакового застосування норм права, а, по-друге, надання більшій кількості потенційних суб’єктів можливості захистити свої права.
Позитивною тенденцією вітчизняної судової практики, яка має наслідком забезпечення однакового застосування норм права та надання більшій кількості потенційних суб’єктів можливості захистити свої права,слід вважати постанови Верховного Суду, в яких застосовуються юридичні (правові) позиції Конституційного Суду України за наслідками розгляду конкретних конституційних скарг. У зв’язку з цим доречно вказати декілька постанов Верховного Суду, в яких застосовано юридичні (правові) позиції Конституційного Суду України про неможливість звільнення працівника з ініціативи власника у період тимчасової непрацездатності працівника, навіть якщо підстава звільнення – закінчення строкового трудового контракту (пункт 2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України).
Так, 4 вересня 2019 року Конституційний Суд України ухвалив рішення № 6-р(ІІ)/2019 у справі № 3-425/2018(6960/18) за конституційною скаргою Жабо Т.М. щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини третьої статті 40 Кодексу Законів про працю України. У цьому рішенні Конституційний Суд України, зокрема, вказав, що положення частини третьої статті 40 Кодексу Законів про працю України є такими, що поширюються на усі трудові правовідносини (абз. 15 п. 3 мотивувальної частини Рішення). Конституційний Суд України зазначив, що положеннями частини третьої статті 40 КЗпП України закріплені гарантії захисту працівника від незаконного звільнення, що є спеціальними вимогами законодавства, які мають бути реалізовані роботодавцем для дотримання трудового законодавства. Однією з таких гарантій є, зокрема, сформульована у законодавстві заборона роботодавцю звільняти працівника, який працює за трудовим договором і на момент звільнення є тимчасово непрацездатним або перебуває у відпустці. Отже, нерозповсюдження такої вимоги на трудові правовідносини за контрактом є порушенням гарантій захисту працівників від незаконного звільнення та ставить їх у нерівні умови порівняно з працівниками інших категорій[20]. У розвиток положень цього Рішення Конституційного Суду України Велика Палата Верховного Суду прийняла Постанову від 15 вересня 2020 року у справі № 205/4196/18 (провадження № 14–670цс19)[21]. Висновок Конституційного Суду України про те, що положення частини третьої статті 40 КЗпП України є такими, що поширюються на всі трудові правовідносини, застосовано також у постановах Верховного Суду від 16 грудня 2020 року у справі № 545/1151/16-ц (провадження № 61-17196св19) та у справі № 461/7292/17 (провадження № 61-38440св18)[22].
Питання про можливості судів України ініціювати конституційний контроль має пряму прив’язку до чинника часових меж дії рішень Конституційного Суду України, зокрема у справах про конституційність законів та інших правових актів. Цей чинник відіграє важливе значення для забезпечення правової визначеності, передбачуваності практики правозастосування в межах усієї правової системи, а також ефективного захисту прав і свобод людини і громадянина, в тому числі у зв’язку з уведенням інституту конституційної скарги.
При розгляді заяви про перегляд судового рішення за виключною обставиною, підставою якої є факт визнання Конституційним Судом України норми неконституційною, суди стикаються з проблемою ретроактивної дії рішень Конституційного Суду України. Вирішуючи завдання забезпечення ефективного захисту прав осіб, чиї права порушені через закон, який визнано неконституційним, вони фактично мають розповсюджувати рішення Конституційного Суду на обставини, які виникли (склались) до його прийняття.
Судова практика за 2019 рік демонструвала намагання судів не виходити за межі ст. 152 Конституції України від 28 червня 1996 року, заперечуючи таким чином ретроактивну дію рішень Конституційного Суду України та/або зазначаючи, що рішення Конституційного Суду призводять до зміни законодавчого регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення Конституційного Суду України[23]. Касаційний адміністративний суд залишав заяви про перегляд за виключними обставинами без задоволення. Відповідно до ст. 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення[24]. Тобто для заявника, який звертався із заявою про перегляд судового рішення за цією виключною обставиною, практика Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду була негативною, оскільки він не зміг відновити права, які фактично були порушені до набрання чинності Рішенням Конституційного Суду України про неконституційність норми, застосування якої до регулювання конкретних суспільних відносин призвело до порушення його права.
Судова практика за 2020 рік демонструє появу нових тенденцій у питанні ретроактивності. Прикладом проявів визнання ретроактивності рішень Конституційного Суду України в судовій практиці України є постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного цивільного суду від 30 жовтня 2019 року та від 05 лютого 2020 року, у справі № 591/200/17 та № 554/9118/16-ц. Ці справи стосувалися визнання незаконними дій державних виконавців при винесенні повідомлення про повернення виконавчого документа стягувачеві без прийняття до виконання по виконавчому провадженню[25]. Верховний Суд врахував Рішення Другого сенату Конституційного Суду України у справі за конституційною скаргою щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень ч. 2 ст. 26 Закону України «Про виконавче провадження» (щодо забезпечення державою виконання судового рішення) від 15 травня 2019 року № 2-р(II)/2019[26]. Цим Рішенням Конституційного Суду України положення ч. 2 ст. 26 Закону України «Про виконавче провадження» від 2 червня 2016 р. № 1404-VIII було визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними). Рішення Конституційного Суду України мотивовано тим, що визнанням обов’язкової сплати авансового внеску особою, на користь якої ухвалено судове рішення, як необхідної умови початку примусового виконання цього рішення органом державної виконавчої служби, на особу покладено фінансовий тягар забезпечувати функціонування впровадженої державою системи виконання судових рішень, що не гарантує доступу для кожної такої особи до вказаної системи, отже, не забезпечує в усіх випадках і за будь-яких умов повного та своєчасного виконання цього рішення, його обов’язковості. Конституційний Суд України зазначив, що держава має позитивний обов’язок забезпечувати виконання судового рішення, проте положеннями ч. 2 ст. 26 Закону України «Про виконавче провадження» від 2 червня 2016 р. № 1404-VIII правовим регулюванням щодо обов’язкового авансування початку примусового виконання судового рішення особою, на користь якої ухвалене це рішення, такий обов’язок держави перекладено на вказану особу, що нівелює сутність її конституційного права на судовий захист та суперечить положенням ст. ст. 3, 8, ч.ч. 1, 2 ст. 55, ч.ч. 1, 2 ст. 129-1 Конституції України від 28 червня 1996 року.
Відсутність однозначності у вирішенні питання ретроактивності рішень Конституційного Суду України зумовлена необхідністю пошуку відповідей щонайменше на такі складні питання правозастосування, як: 1) чи не відбувається нівелювання мети визнання неконституційності норми (акта) виключною обставиною у випадку, якщо рішення, в якому застосовано неконституційний закон, не скасовується; 2) чи не порушуватиметься при цьому принцип правової визначеності, який потребує передбачуваності регулювання правовідносин; 3) чи є ефективним механізм відновлення права людини за наслідками ухваленого для неї рішення Конституційного Суду України, враховуючи визначені законодавством різні процесуальні наслідки рішень Конституційного Суду України: а) за конституційними скаргами та б) за конституційними поданнями, зверненнями.
Висновки та рекомендації. З метою ефективного захисту прав і свобод людини і громадянина в частині відновлення порушених прав та на підтвердження необхідності визнання допустимості ретроактивної дії Рішень Конституційного Суду України вважаємо за доцільне запропонувати доповнити ст. 152 Конституції України від 28 червня 1996 року ч. 3 такого змісту: «Судові акти, засновані на нормах законів, які визнано неконституційними, переглядаються судом у кожному конкретному випадку за зверненнями громадян, чиї права і свободи були порушені». Це доповнення слід розглядати у системному зв’язку зі ст. 151-1 та ч. 2 ст. 152 Конституції України від 28 червня 1996 року.
На допомогу суб’єктам правозастосування щодо практики реалізації принципу верховенства права, зокрема у проаналізованих у статті аспектах, Верховний Суд мав би надати узагальнення про порядок застосування норм Конституції України від 28 червня 1996 року як норм прямої дії, з урахуванням новел вітчизняного законодавства. Адже постанова Пленуму Верховного Суду України щодо застосування судами положень Конституції України була прийнята ще у 1996 році, і на її великому позитивному значенні наголошували як науковці, так і юристи-практики.
Перспективами подальших наукових розвідок мають стати: 1) розгляд альтернативних шляхів ефективізації взаємодії судів, які складають систему судоустрою України, та Конституційного Суду України у питаннях правозастосування, а саме: а) необхідності визначення на законодавчому рівні порядку звернення судів України до Верховного Суду з питанням щодо відповідності Конституції України законів та інших правових актів або б) надання судам, які складають систему судоустрою України, права безпосереднього звернення до Конституційного Суду України з питаннями щодо відповідності Конституції України (конституційності) законів України, інших правових актів; 2) визнання права перегляду судового рішення, що базується на неконституційній (конституційній) нормі права, не лише за особами-учасниками конституційного провадження та напрацювання механізму його реалізації. Перспективність такого механізму обумовлена щонайменше двома чинниками – сприянням у забезпеченні однакового застосування норм права та у наданні більшій кількості потенційних суб’єктів правовідносин можливості захистити свої права.