Особливості моделювання національної виборчої системи при застосуванні альтернативних виборчих формул

Вступ. Одним із важливих інститутів виборчого права як підгалузі конституційного права є виборча система. Обрання виборчої системи для кожної країни є складним та багаторівневим процесом, адже при визначенні із виборчою системою є необхідність врахування певних чинників, що в подальшому можуть мати вплив на функціонування органів державної влади або місцевого самоврядування, а також на рівень довіри народу до результатів виборів, а отже на рівень легітимності влади. Погоджуючись із думкою М.В. Афанасьєвої, варто зазначити, що залежно від конституційно-правової конструкції виборчої системи інститут виборів може або сприяти конструктивному розвитку політичної системи, коли забезпечується відкритість, конкуренція та відповідальність політичних сил, або деструктивно впливати на політичну сферу, коли на користь держави обмежується політичний плюралізм, встановлюється клановість політики й атомізація політичних сил^[1]. Тому при конструюванні виборчої системи в кожному окремому випадку необхідно враховувати такі критерії, як взаємозв’язок між різними гілками влади, державний устрій, рівень суспільної довіри до тієї чи іншої виборчої системи, технічну реалізованість такої системи, а також політичні наслідки її застосування. Не менш важливим є дотримання принципів виборчого права. Відповідно до Кодексу належної практики у виборчих справах за умови дотримання принципів виборчого права застережень щодо вибору будь-якої виборчої системи немає^[2].

Питання щодо зміни виборчої системи в Україні та необхідності створення принципово нового кодифікованого виборчого законодавства на сьогодні є надзвичайно актуальними та активно обговорюються у суспільстві.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Особливостям моделювання виборчих систем присвячено праці таких науковців, як М.В. Афанасьєва, Ю.Б. Ключковський, Р.Ю. Манайло-Приходько, Р.В. Туровський, Ю.Р. Шведа та інші. Однак, незважаючи на достатньо ґрунтовне дослідження питань, пов’язаних із виборчою системою, залишаються актуальними питання щодо винайдення найбільш доцільних комбінацій елементів виборчих систем.

У роботі пропонується моделювання альтернативних виборчих формул із застосуванням методу Д’Ондта на основі результатів позачергових парламентських виборів в Україні 2014 та 2019 років за пропорційною складовою. При цьому наголос робиться на порівнянні відмінностей у розподілі мандатів при встановленні звичного для України загальнонаціонального виборчого бар’єру у порівнянні із регіональними бар’єрами двох типів – стандартного, котрий визначає допуск до розподілу мандатів в окрузі між регіональними списками партій, та радикалізованого, за яким передбачається прямий (на противагу опосередкованому у попередньому випадку) вплив регіонального бар’єру на розподіл мандатів у загальнонаціональному окрузі.

Виклад основного матеріалу. Метод Д’Ондта є найбільш поширеним в Європі методом трансформації голосів виборців у мандати. Він полягає в тому, що кількість голосів виборців, отриманих кожним списком, по черзі ділиться на цілі числа (1, 2, 3, 4, 5, …). Мандати отримують ті партії, які отримали найвищі результати в такій математичній операції. З огляду на це, зазначений метод вважається поміркованим пропорціоналізмом (найчастіше він застосовується одночасно з невеликими виборчими округами та виборчим бар’єром). Такий метод ще називають методом Джефферсона, оскільки Т. Джефферсон запропонував аналогічний спосіб розподілу між штатами місць в Конгресі США^[3]. Варто зазначити, що в більшості випадків при встановленні результатів виборів шляхом застосування методу Д’Ондта перевага надається політичним партіям, які отримали велику кількість голосів на виборах.

В технології пропорційного розподілу представницьких мандатів значну роль відіграє виборчий (прохідний) бар’єр, тобто відсоток, мінімальна частка голосів виборців, яку повинна отримати політична партія (виборчий блок), щоб отримати доступ до розподілу представницьких мандатів^[4].

З одного боку, виборчий бар’єр на парламентських виборах при пропорційній виборчій системі породжує відчутний масив втрачених голосів та позбавляє представництва невеликі групи виборців. З іншого боку, він виступає важливим інструментом забезпечення якості роботи парламенту, адже спрямований на зменшення розпорошеності політичних сил у законодавчому органі, а звідси – підвищенню ефективності його діяльності за рахунок забезпечення більш сприятливих умов для створення коаліції.

Зазвичай бар’єр встановлюється виборчим законодавством у формі певної наперед визначеної кількості голосів або ж частки від загальної (дійсної) кількості голосів виборців, поданих на конкретних виборах (в окремих випадках бар’єр може виражатися і у формі кількості мандатів; приклад тому – Німеччина). Такий бар’єр називають легальним.

Однак існує ще один вид бар’єру – ефективний (або ж природний). Такий бар’єр за своєю природою є явищем похідним від інших елементів виборчої системи^[5], а саме від формули розподілу мандатів та кількості членів парламенту.

Легальний бар’єр є достатньо ефективним способом обмеження доступу до мандатів для партій з невеликою підтримкою виборців, якщо він застосовується у великих виборчих округах. Однак якщо бар’єр встановлено на рівні окремого виборчого округу, він взаємодіє з природним бар’єром та може бути формальним у тому випадку, якщо встановлений легальний бар’єр в округах є меншим, ніж природний бар’єр, зумовлений маґнітудою округу.

В залежності від величини, виборчий бар’єр може визнаватися припустимим або дискримінаційним. Така оцінка, хоч і є недостатньо об’єктивною з огляду на сприйняття критерію справедливості виборчої системи по-різному в умовах кожної окремо взятої країни, все ж може мати кількісний вимір, визначений на основі аналізу досвіду застосування різноманітних виборчих систем у світовій практиці. До прикладу, у державах-членах Венеціанської Комісії діапазон застосовуваних бар’єрів становить від найнижчих 0,67% (в Нідерландах) до найвищих 10% (у Туреччині)^[6].

Значення, котрі прийнято вважати найбільш прийнятними, варіюються від 2 до 5 відсотків. Як засвідчує практика, бар’єр, нижчий від 2 відсотків, виявляється малоефективним, наближаючись до показників природного бар’єру, чим нівелюють саму ідею, покладену в основу віднесення виборчого бар’єру до складових виборчої системи. Водночас бар’єр, що перевищує 5 відсотків, має дискримінаційний характер стосовно політичних партій з відносно невеликою підтримкою.

Виборчі бар’єри також мають свою градацію за їх застосуванням на різних рівнях розподілу голосів. Зокрема, мова йде про регіональні (окружні) та загальнонаціональні бар’єри. Так, наприклад, деякі закони встановлюють, що має бути отримана певна кількість голосів на рівні округу (наприклад, Іспанія). Інші вимагають загальнонаціональних легальних бар’єрів (наприклад, Німеччина), а ще в інших бар’єри можуть бути застосовані на обох таких рівнях (наприклад, Швеція)^[7]. Їх взаємодія та співвідношення можуть набирати найрізноманітніших форм.

На рівні зі стандартним для виборчої практики зарубіжних країн виборчим бар’єром (загальнонаціональним чи регіональним) нами запропоновано радикалізований бар’єр, котрий виражається у вигляді 5-відсоткової межі голосів, поданих за загальнодержавний партійний список у межах конкретного регіону за сукупністю результатів усіх округів в межах такого, яка надає право партії брати участь у розподілі мандатів на рівні держави. При цьому єдиний загальнодержавний бар’єр не має застосовуватися.

Встановлення регіональних бар’єрів породжує виникнення та розвиток регіональних партій. Поняття регіональної партії у вітчизняному законодавстві відсутнє, адже, відповідно до ст. 3 Закону України «Про політичні партії в Україні»^[8], в Україні діють лише партії із всеукраїнським статусом. Однак де-факто в Україні існують партії з яскраво вираженою регіоналізованою підтримкою. Так, до прикладу, на позачергових парламентських виборах 2019 року «Українська стратегія Гройсмана» одержала у Вінницькій області 15,39% голосів виборців при тому, що в інших регіонах рівень підтримки партії не перевищував 3,75%. Такі партії діють на законних підставах у країнах ЄС, де вони як феномен суспільно-політичного життя вважаються цілком прийнятними. Зауважимо також, що партії, які мають партикуляристську ідеологію і порівняно невелике територіальне покриття, Р.В. Туровський вважає регіональними, а партії, котрі мають лише фрагментовану підтримку, – регіоналізованими^[9]. А партії, що борються за незалежність території, де вони діють, Л. Девінтер, називає регіоналістськими. Термін «регіональна партія» постає у нього родовим стосовно інших, якими позначаються подібні утворення і які є його видами або підвидами^[10]. Відтак тут ми називаємо регіональними ті політичні партії, котрі мають фрагментовану територіальну підтримку.

Існування регіональних партій, а тим більше їх присутність у парламенті, очікувано має як позитивні, так і негативні аспекти. З огляду на переважно політологічний (або й політичний) характер цих аспектів, розглянемо лише один, пов’язаний з характеристиками виборчої системи. З одного боку, в умовах пропорційної виборчої системи регіональні партії стають певною відсилкою до мажоритарних виборчих систем з огляду на їх високий зв’язок з регіоном, де висунуті ними кандидати виявляться обраними. Більше того, мінімальна присутність у виборчій системі елементів, кореспондуючих до окремих ідей мажоритарних систем, може носити також компенсаційний характер щодо недоліків виборчих систем пропорційного типу. Така ж ідея лежить в основі змішаних систем, покликаних за рахунок злиття елементів виборчих систем двох протилежних груп нівелювати (наскільки це можливо) недоліки кожної з них, взятої окремо. З іншого боку, явище регіональних партій породжує питання дотримання принципу національного суверенітету, якщо депутатів, які представляють регіональні партії, складно де-факто вважати представниками усього Українського народу (ця ж проблема виникає при застосуванні мажоритарних виборчих систем одномандатних округів, у тому числі в рамках вітчизняної змішаної виборчої системи), якщо їх статус регіональних прямо задекларований, оскільки це не лише суперечить положенням Закону України «Про політичні партії в Україні», а й погано узгоджується з принципом народного суверенітету, закріпленого Конституцією України (в рамках доктрини його неподільності).

Встановлення результатів позачергових виборів народних депутатів України 2019 року здійснювалося відповідно до статті 98 Закону України «Про вибори народних депутатів України», яка передбачає, що право на участь у розподілі депутатських мандатів набувають кандидати у депутати включені до виборчих списків партій, які отримали п’ять і більше відсотків голосів виборців, у відношенні до сумарної кількості голосів виборців, поданих за кандидатів у депутати, включених до виборчих списків партій^[11]. Таким чином, кандидати у депутати, включені до виборчого списку партії, яка отримала менше п’яти відсотків голосів виборців, у відношенні до сумарної кількості голосів виборців, поданих за кандидатів у депутати, включених до виборчих списків партій, права на участь у розподілі депутатських мандатів не мають. Таким чином, відповідно до чинного виборчого законодавства, право на розподіл мандатів мали кандидати від політичних партій, що подолали 5-відсотковий легальний бар’єр, встановлений на рівні загальнонаціонального виборчого округу.

З огляду на те, що в рамках дослідження робиться акцент на порівнянні відмінностей у розподілі мандатів при встановленні загальнонаціонального та регіональних бар’єрів, доцільно виокремити два різні типи регіональних бар’єрів.

Стандартний регіональний бар’єр

Встановлення стандартного регіонального бар’єру передбачає закріплення виборчим законодавством відповідного відсотка, мінімальної частки голосів виборців, яку повинна отримати політична партія в регіоні, щоб отримати доступ до розподілу представницьких мандатів у цьому регіоні (виборчому окрузі).

Застосування методу Д’Ондта та 5-відсоткового бар’єру на рівні окремого виборчого округу в деяких випадках надає можливість отримати мандати тим партіям, які не мають такої можливості у разі встановлення 5-відсоткового бар’єру на рівні загальнонаціонального виборчого округу. Наприклад, за підсумками моделювання виборчої системи з регіональними виборчими округами, межі яких збігаються з межами областей, із застосуванням офіційних результатів позачергових виборах народних депутатів України 2019 р. у Вінницькій області, розподіл семи мандатів, які мали б розподілятися у цьому регіоні, відбувся б таким чином (Таблиця 1).

Таблиця 1.

При моделюванні виборчої системи таким чином, можна зробити висновок, що в деяких випадках при встановленні 5-відсоткового бар’єру на рівні окремого виборчого округу партії, що подолали 5-відсотковий бар’єр на рівні загальнонаціонального виборчого округу, можуть не отримати мандати у відповідному регіоні. Водночас партії, які не подолали бар’єр на рівні загальнонаціонального виборчого округу, при застосуванні такої моделі виборчої системи беруть участь у розподілі та отримують мандати в окремих регіональних округах.

Подібна ситуація виникає в результаті моделювання виборчої системи шляхом застосування методу Д’Ондта та 5-відсоткового виборчого бар’єру на рівні окремого виборчого округу на позачергових виборах народних депутатів 2014 року в Донецькій області. Застосування такої моделі виборчої системи показує, що в цьому випадку ПП «Опозиційний блок» отримала б меншу кількість мандатів завдяки тому, що «Сильна Україна» та Комуністична партія України, які не подолати 5-відсотковий бар’єр на рівні загальнонаціонального виборчого округу, отримали б мандати в регіоні, а «Батьківщина» та «Самопоміч» не отримали великої кількість голосів в регіоні та залишилися б без мандатів у цьому окрузі (Таблиця 2).

Таблиця 2.

Таким чином, прохідний бар’єр є найбільш ефективним (у сенсі обмеження представництва слабких партій) у тому випадку, якщо він встановлений на рівні загальнонаціонального виборчого округу.

Радикалізований регіональний бар’єр

Обраний нами вид радикалізованого бар’єру є нетиповим. Його нестандартність підкреслена тим, що в рамках такого модельного підходу голосування в регіонах мало б проводитися не за регіональні, а за загальнодержавні партійні списки. Зумовлено це тим, що запропонована виборча система розрахована на два рівні встановлення результатів виборів – регіональний та загальнонаціональний, однак розподіл мандатів передбачається одноетапним і має здійснюватися лише на загальнонаціональному рівні. Звідси випливає прямий та абсолютний вплив регіонального бар’єра на загальнонаціональний розподіл мандатів, що і обумовлює в такій моделі голосування за загальнодержавні партійні списки на рівні регіонів.

Застосування методу Д’Ондта та 5-відсоткового регіонального бар’єру при розподілі мандатів на загальнодержавному рівні розподілу мандатів ще більше посилює ймовірність отримання мандатів тими партіям, які не мають належної підтримки у разі встановлення 5-відсоткового бар’єру на рівні загальнонаціонального виборчого округу, однак відзначаються значною підтримкою в регіонах. Для виборів 2019 року застосування змодельованого бар’єру мало би наслідки, відображені у Таблиці 3.

Таблиця 3.

В такому випадку до розподілу мандатів в загальнодержавному багатомандатному окрузі були б допущені не 5, а 11 партій. Додаткові (порівняно з реальними результатами виборів) 6 партій у свою чергу розподіляють між собою 40 мандатів. Як бачимо, рівень розпорошеності політичних сил у парламенті суттєво зростає. Подібну ситуацію демонструє й Таблиця 4, присвячена моделюванню результатів позачергових парламентських виборів 2014 року.

Таблиця 4.

За такою моделлю бачимо також входження до парламенту 10 партій замість 6, а кількість мандатів, розподілених між списками додаткових партій, складає 33. При цьому в межах моделі, що розглядається, встановлення результатів на основі підсумків голосування на позачергових парламентських виборів 2014 року виникла б ситуація, за якої одна з політичних сил («Громадянська позиція»), котра набрала голосів більше, аніж «Заступ», а саме, 3,1% проти 2,65%, не була б допущена до розподілу мандатів на тій підставі, що в жодному з регіонів не подолала 5-відсотковий бар’єр. Такий результат слід оцінити як парадоксальний: партія, що набрала голосів більше, не допускається до розподілу мандатів. Справедливо буде зазначити, що причина криється саме у вимозі подолання бар’єру в регіонах. В умовах же існування загальнонаціонального бар’єру такий феномен не міг би виникнути за жодних умов.

Стосовно переваг та недоліків радикалізованого регіонального бар’єру зазначимо, що, з одного боку, мова йде про значно вищий рівень розпорошеності парламенту, однак з іншого – про відчутне скорочення кількості втрачених голосів. Так, у випадку з виборами 2019 року кількість втрачених голосів зменшилася б з 21,66 відсотка до 3,98 відсотка (на 2.583.889 голосів виборців), у 2014 році – з 22,5 відсотка до 8,14 відсотка (або ж на 2.263.617 голосів виборців).

Висновки. Відомо, що вибір окремо взятого методу Д’Ондта замість методу найбільших остач для наявної виборчої системи не несе значних змін для результатів виборів в силу того, що за умови розподілу великої кількості мандатів ефект від заміни виборчої формули пропорційного розподілу мандатів мінімізується. Натомість значимість заміни формули стає очевидною тоді, коли йдеться про розподіл порівняно невеликої кількості мандатів.

Як засвідчують результати проведеного моделювання, ситуація з бар’єром інакша. Саме він відіграє ключову роль як причина кардинальних змін результатів розподілу мандатів на виборах, адже заміна прохідного бар’єру за наявності великої кількості мандатів до розподілу, на противагу виборчій формулі, призводить до принципово інших результатів за наслідками розподілу мандатів у представницькому органі.

В деяких випадках, як показано вище, встановлення легального бар’єру на рівні окремого виборчого округу може істотно змінити результати виборів: в такому разі політичні партії, котрі не подолали загальнонаціональний бар’єр, матимуть право на участь у розподілі мандатів. Але в зазначеному випадку зникає ефективність виборчого бар’єра, адже його запровадження зумовлено необхідністю зменшити надмірну політичну фрагментацію складу парламенту. Натомість ми знову отримуємо значну кількість партій, частина з яких представлена нечисленними групами депутатів. Справедливо, що такий стан справ жодним чином не сприяє формуванню стійкої більшості, оскільки коаліцію переважно складатимуть далеко не 2-3 партії. Вочевидь, такий стан справ ставить під сумнів відповідність змодельованої системи політичному критерію обрання виборчої системи.