Забороняючі приписи перегляду конституції в системі гарантій її забезпечення

Гарантії забезпечення конституції – це чинники, якими обумовлене реальне здійснення конституційно встановлених норм. Їх мета – досягнення режиму конституційної законності. Високий ступінь стійкості конституції сприяє утвердженню конституційної законності. Водночас, трансформаційні процеси, особливо в країнах молодої демократії, доволі часто призводять до необхідності вибору між динамізмом політичних процесів, що відбуваються в країні на певному етапі її розвитку, та збереженням стабільності політичної системи. З погляду конституційної доктрини, зміни до конституцій допомагають текст конституції узгодити відповідно до волі суверенної нації.
Серед вітчизняних учених, які своїми дослідженнями зробили вагомий внесок у розкриття феномену конституції загалом та питань перегляду конституцій зокрема, можна назвати Д. М. Бєлова, Ю. М. Бисагу, Ф. В. Веніславського, О. В. Константого, З. І. Лунь, Н. М. Колосову, І. В. Корейбу, П. М. Рабіновича, М. Д. Савенка, А. О. Селіванова, П. Б. Стецюка, Д. П. Тарана, М. В. Тесленко, Ю. М. Тодику та інших. Виробленню сучасних підходів до розкриття сутності конституційних процесів, ефективних механізмів їх здійснення сприяли концепції, напрацьовані зарубіжними вченими. Наприклад, Жорж Л’є-Во описав феномен «конституційної підробки» (fraude a la constitution) – спробу приховати намір знехтувати духом конституції шляхом суворої легалістської прихильності до її текстуальних правил [8, р. 116, 145]. Давід Ландау розробив концепцію зловживання конституціоналізмом, визначивши її як «використання механізмів зміни конституції з метою зробити державу менш демократичною, ніж раніше» [5, р. 189–260]. У працях У. Мерфі, Дж. Раулса, К. Шмітта наведені переконливі аргументи на користь необхідності розмежування конституційних поправок та конституційного перегляду, які хоча і є різновидами зміни конституції, суттєво відрізняються за метою та наслідками. Проблематику конституційних поправок та контролю за їх конституційністю порушували у своїх працях Л. Гарліцкі, Р. Уітц, Г. Якобсон та інші.
У наукових джерелах, які присвячені питанням конституційного перегляду та модернізації сучасних Конституцій, поширеною є думка про необхідність запобігання хаотичним змінам Конституцій. У статті розглянуто один із засобів подолання вищезгаданої хаотичності – захист від звичайної процедури конституційних приписів, якими регулюють правила внесення конституційних змін. Метою цієї статті є на основі порівняльно-правового дослідження розглянути питання доцільності встановлення ускладненої процедури внесення змін до конституцій порівняно з тією, що стосується звичайних законів, а також недоторканності статей конституції, які регулюють цю процедуру. У статті зроблено спробу довести доцільність та ефективність існування підвищених вимог для захисту правил внесення конституційних змін як одного з дієвих засобів уникнення їх хаотичності.
За юридичним механізмом здійснення процедури внесення змін до Конституцій (у т. ч. шляхом прийняття конституційних поправок) у сучасному конституційному праві прийнято розглядати як таку, результат упровадження якої легше досягати порівняно з механізмом прийняття нових Конституцій. Л. Гарліцький слушно зазначив, що роль конституційних поправок закінчується там, де необхідним стає прийняття нової конституції [16, с. 89]. Принагідно зазначимо, що механізм перегляду Конституцій шляхом прийняття їхніх нових редакцій не завжди є урегульованим на рівні конституційних приписів (Конституція України 1996 року не є винятком). Незалежно від способів зміни конституції головною залишається мета, задля якої ці зміни впроваджують, а саме: забезпечення не лише легальності конституції (її прийняття згідно з встановленою законом процедурою), але і її легітимності (справедливості, виправданості в ставленні до неї населення, ефективності). Конституція має бути документом, який об’єднує, а не розділяє (з цієї причини до конституційного процесу необхідно залучати якомога більше верств населення через різні юридичні механізми).
Оголошення основних, найважливіших, на думку засновника, конституційних положень такими, що не підлягають зміні, є однією з правових гарантій стабільності конституції, яка забезпечує необхідний ступінь її статичності. Водночас, у науковій літературі відзначають той факт, що найбільш жорсткі конституції, тобто конституції, що містять велику кількість норм, які не підлягають зміні взагалі або змінюються в ускладненому порядку, найбільше схильні до скасування та прийняття нової конституції [19, с. 77]. З огляду на означені тенденції питання про роль забороняючих приписів у процесі зміни конституційних положень не втрачає своєї актуальності.
За змістом забороняючі приписи щодо внесення змін до Конституцій держав, у яких закладені процедури «внесення змін» або «поправок», можна поділити на 3 групи: 1) за предметом (або змістом окремих конституційних положень); 2) за часом дії; 3) за обставинами (або застереженнями ситуаційного характеру).
1) За змістом окремих конституційних положень. Широкого розповсюдження набула практика оголошення основних, найважливіших з погляду засновника, конституційних положень такими, що не підлягають зміні. Аналіз відповідних статей більшості конституцій сучасних держав свідчить про те, що, як правило, не підлягають перегляду положення, які закріплюють конституційні принципи, що становлять основи конституційного ладу, інститут прав і свобод людини, порядок зміни конституції. При цьому рамки обмеження за змістом в окремих країнах цілком відмінні. Деякі конституції обмежуються вказівкою на один чи декілька об’єктів, які не підлягають зміні (наприклад, у Франції та Італії – це республіканська форма правління). Частина 1 статті 220 Конституції Республіки Конго до таких об’єктів відносить: республіканську форму правління, всезагальне виборче право, представницьку форму правління, термін перебування на посаді Президента Республіки, незалежність судової влади, плюралізм політичних партій та профспілкових організацій [15]. Згідно з частиною 2 статті 220 Конституції Республіки Конго формально забороненою є будь-яка конституційна поправка, метою або наслідком якої є зменшення обсягу індивідуальних прав і свобод, а також зменшення привілеїв для провінцій та децентралізованих територіальних об’єднань.
Актуальним питанням, яке широко дискутують у науковій літературі останніх років, є питання введення до переліку об’єктів, на які поширюється дія забороняючих приписів на випадок внесення змін до Конституції, положень про форму правління. Cеред можливих негативних наслідків від конституційної заборони зміни форми правління наведено аргумент про рішення за майбутні покоління питань управління державою. Неефективність цих заборон підтверджується практикою конституційного регулювання. В багатьох країнах заборони, зокрема щодо монархічної форми правління, були скасовані.
Не допускаються зміни Основного закону Німеччини, які стосуються розподілу Федерації на землі, принципи участі у законодавстві чи принципи, встановлені у статтях 1 та 20 (пункт 3 статті 79 Основного Закону ФРН 1949 року). Стаття 1 зокрема встановлює невід’ємний та невідчужуваний характер основних прав людини, а стаття 20 – демократичний та соціальний характер федеративної держави, а також право чинити опір будь-кому, хто посягає на конституційний лад. Суттєвим є те, що Федеральний конституційний суд Німеччини вже 44 роки тому визнав за собою повноваження щодо матеріального контролю конституційності поправок з погляду відповідності «незмінним положенням», які містяться в абзаці 3 статті 79 Основного Закону ФРН [3, р. 353–373, 359–360].
Відповідно до частини 1 статті 157 Конституції України, якщо зміни до Конституції передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини та громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України, Конституція України не може бути змінена [10].
У Конституції Азербайджанської Республіки встановлена заборона винесення на референдум питань внесення змін до положень статей 1, 2, 6, 7, 8 та 21, які регулюють основи конституційного та державного ладу, а також статус азербайджанської мови як державної (стаття 155). Неможливим є і скасування цих конституційних положень [7].
Інша справа, що в Конституції Азербайджанської Республіки, крім процедури внесення змін до Конституції, передбачається ще й процедура її доповнення шляхом прийняття конституційних законів, які стають невід’ємною частиною Конституції. Порядок регулювання мовного питання, який закладено у статті 21 Конституції, не може бути предметом подібних конституційних законів з огляду на статтю 158 Конституції: «Не можуть бути внесені пропозиції про доповнення Конституції Азербайджанської Республіки в частині положень, які містяться у розділі першому цієї Конституції». Стаття 21 внесена до Розділу Першого [12].
2) До другої групи віднесемо конституції, забороняючі приписи стосовно зміни яких є тимчасовими. При прийнятті конституцій іноді встановлено, що жодні зміни не можна приймати упродовж кількох років (конституції Греції 1975 року, Португалії 1976 року, Бразилії 1988 року) [14, c. 97]. Відповідно до статті 284 Конституції Португалії від 2 квітня 1976 року парламент Республіки (Асамблея) може переглядати Конституцію не раніше, ніж через п’ять років після дати опублікування закону про перегляд (але чотири п’ятих законодавчого органу можуть проголосувати за позачерговий перегляд) [20].
Часові обмеження покликані гарантувати стабільність конституції у період, коли йде процес формування передбачених нею державних інститутів та налагодження їх нормального функціонування.
3) Обмеження ситуаційного характеру пов’язані зі заборонами вносити зміни до конституцій у період надзвичайного, воєнного стану та (або) у період вжиття інших виняткових заходів, а також під час посягання на територіальну цілісність.
Так, частиною 2 статті 157 Конституції України встановлено заборону на внесення до її тексту змін в умовах воєнного або надзвичайного стану [10]. У зв’язку з цим актуальним є питання, чи можна масові виступи проти влади розглядати як підставу для запровадження надзвичайного стану. М. Д. Савенко розглядає ці обмеження як запобіжний захід для внесення змін до конституції в умовах політичної та економічної стабільності у державі [11, c. 183]. Учений наголосив, «…якщо ж фактично у державі відбувається революція, масові виступи проти влади, то це вже є надзвичайним станом, хоча відповідного рішення й не прийнято. За таких умов позитивний висновок щодо законопроекту не може надаватися. Не виключається можливість безпідставного запровадження надзвичайного стану з метою недопущення внесення змін до Конституції України. Відповідне рішення не є безумовною підставою для надання негативного висновку щодо законопроекту і може бути визнане неконституційним…» [11, c. 183–184].
Реальне значення вказаних заборон залежить від конкретних історичних умов, а також від можливості змінити норму, яка забороняє вносити до конституції ті чи інші зміни.
Деякі конституції передбачають можливість прийняття повністю нової конституції. Так, стаття 135 Конституції Російської Федерації передбачає, що положення глави 1 «Основи конституційного ладу», глави 2 «Права і свободи людини і громадянина» та глави 9 «Конституційні поправки і перегляд Конституції» можуть бути переглянуті лише шляхом прийняття нової конституції [6].
Венеційська комісія за демократію через право неодноразово у своїх доповідях, присвячених конституційним змінам, наголошувала на існуванні в текстах конституцій як спеціальних процедурних гарантій (за аналогією з тими, що передбачені розділом ХІІІ Конституції України «Внесення змін до Конституції України») так і змістовних (т. зв. субстантивних) обмежень на внесення конституційних змін [4].
Незважаючи на безперечність факту необхідності поєднання статики та динаміки у забезпеченні дії Конституції, потреба у конституційних змінах (реформах) може бути обумовлена низкою чинників за реалій конкретної держави: 1) рівнем розвитку суспільства; 2) боротьбою за певний варіант вирішення актуальних проблем життя народу держави; 3) прагненням усунути недоліки тексту Конституції та (або) заповнити існуючі прогалини; 4) необхідністю підвищити ефективність конституційного регулювання; 5) необхідністю забезпечити жорсткіший режим дотримання конституційних положень про права і свободи громадян, виконання обов’язків держави, його органів публічної влади, їх посадових осіб та ін. Конституційні зміни у будь-якій державі безпосередньо пов’язані з політичними змінами у суспільстві, зміною прихильності громадян до політичної еліти та методів здійснення нею державної влади. У зв’язку з чим набуває актуальності питання про практичне значення встановлених конституціями заборон щодо зміни їх окремих положень.
За час дії Конституції незалежної України, яка була прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року, вже п’ять разів було внесено зміни до окремих її положень. Чи не найбільше протиріч було породжено після факту прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року, яким уперше було внесено зміни до Конституції України 1996 року [7]. Внаслідок набрання чинності цим актом було виявлено низку проблемних питань, серед яких про те: 1) чи містить Конституція України винятки щодо перевірки на конституційність законів, у т. ч. законів про внесення змін до Конституції України, які набрали чинність; 2) чи були підстави вважати Конституцію України 1996 року нечинною у зв’язку з набранням 1 січня 2006 року чинності Законом № 2222 «Про внесення змін до Конституції України»; 3) чи приймав Конституційний Суд України рішення про «відновлення дії Конституції 1996 року»; 4) в якій частині включати текст прийнятого конституційного закону в текст чинної Конституції України у разі прийняття законів про внесення змін до Конституції України з прикінцевими та перехідними положеннями та ін. Якщо порівняти український досвід модернізації конституційного тексту з досвідом зарубіжних країн за кількісним показником, то найбільш показовим за кількістю частоти зміни конституцій в історичній ретроспективі є досвід Франції. У монографії відомого українського вченого-конституціоналіста Ю. М. Тодики «Конституція України: проблеми теорії і практики» за 2000 рік зацитовано відомий старий, але дуже показовий, анекдот на цю тему, який навіть був використаний свого часу у виступі секретаря Конституційної комісії РФ О. Г. Румянцева: у Франції студент запитав у книжковій крамниці текст Французької Конституції, на що почув відповідь від продавця: «На жаль, наша крамниця не містить періодики» [17, с. 66].
Європейським рекордсменом є Австрія, де з 1945 року було прийнято близько 800 змін Конституції 1920 року, переважно шляхом прийняття спеціальних конституційних законів, а також за допомогою спеціальних положень конституційного статусу у звичайному законодавстві. В Німеччині було прийнято більше 50 поправок до Основного Закону 1949 року, до Ірландської Конституції 1937 року – 25 поправок [16, с. 95].
Дієвість конституційних поправок визначається не кількістю разів їх внесення, а політичними, соціально-економічними та іншими чинниками. Показовим прикладом подолання заборони про незмінність окремих конституційних статей є стаття 9 Конституції Японії 1947 року.
У цій статті проголошено відмову держави від війни як способу вирішення міжнародних спорів, і, як наслідок, від створення власних сухопутних військ, флоту і військово-повітряних сил [9, с. 396–397]. Конституція Японії набрала чинності 3 травня 1947 року і відтоді жодного разу до її тексту не вносили змін. Фактично вона була написана американцями для переможеної у Другій світовій війні держави й одним із головних завдань було викорінити мілітаристські настрої в країні та позбавити імператора реальної влади.
Відповідно до статті 96 Конституції Японії поправки до неї можуть бути внесені у випадку погодження їх двома третинами обох палат парламенту, після чого простою більшістю голосів громадяни мають підтримати їх на всенародному референдумі. Проте до недавнього часу не існувало закону про референдум, який став би юридичною основою для другої частини процедури.
У липні 2004 року видатні діячі культури Японії створили Об’єднання «Стаття 9», метою діяльності якого було уникнути перегляду дев’ятої статті і повернутися до мілітаризму довоєнної Японії.
Проте у травні 2007 року Верхня палата парламенту Японії затвердила підготований урядом законопроект про референдум, яким фактично відкрила шлях до перегляду конституції та скасування пацифістських положень [18]. Кабінет Міністрів Сіндзо Абе 1 липня 2014 року прийняв резолюцію, в якій викладено нове тлумачення статті 9 Конституції Японії [13]. Зокрема, згідно з цією резолюцією, Японія має право на т. зв. «колективну самооборону» і може використовувати Сили Самооборони не лише у випадку військового вторгнення на Японію, але й у випадку нападу на країни, з якими Японія підтримує тісні зв’язки, або у випадку серйозної загрози такого нападу. Парламент Японії 19 вересня 2015 року дозволив використання Сил самооборони для участі у військових конфліктах за межами країни. У травні 2017 року прем’єр-міністр Японії Сіндзо Абе встановив граничний строк для перегляду статті 9 Конституції до 2020 року з метою легітимізації Сил самооборони Японії.
Перегляд статті 9 Конституції Японії, з якою у не одного покоління японців асоціюється мирне співіснування та стабільний конституційний лад, обумовлюється низкою політичних чинників. Незважаючи на високий ступінь боєздатності військ Японії, їх називають силами самооборони і не можуть застосовувати для урегулювання міжнародних спорів (конфліктів), тобто брати безпосередню участь у військових діях. За останні роки це стало серйозною перешкодою для виконання Японією союзницьких обов’язків перед США в ході операцій в Іраку та Афганістані. В кожному окремому випадку уряд Японії вимушений був ініціювати прийняття окремого закону та обмежуватися підтримкою в тилу. Це стосувалося й участі японських військових у миротворчих операціях під егідою ООН. Уряд Абе націлений на поглиблення співробітництва зі США у військовій сфері та підвищення можливостей для оборони з огляду на появу у КНДР ядерної зброї, а також економічного зростання Китаю.
У коментарях міжнародних експертів, які відстежують настрої японців щодо висвітленого питання, наведено дані, згідно з якими близько половини японців підтримують ідею перегляду конституції. Проте японські громадяни переважно очікують зміни тієї частини положень конституції, яка стосується політичного ладу, а не можливості стати повноцінною військовою державою.
При оцінюванні доцільності та ефективності долучення до текстів конституцій забороняючих норм щодо внесення змін до їх окремих положень, а також спеціальних процедур внесення змін актуальним залишається контроль законності процедури прийняття поправок до конституції. Незважаючи на те, що згідно з українським законодавством Конституційний Суд України безпосередньо залучений до процесу внесення змін до конституції, за роки незалежності України конституційний процес не був позбавлений ознак хаотичності.
Текст нині діючої Конституції України, який є результатом прийняття Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 року, варто розглядати як проблемний. Погоджуємося з думкою В. М. Шаповала, що фактично вищезгаданим актом були внесені зміни до Конституції України, оскільки «відновлення дії окремих положень» по суті означає зворотні зміни відповідних положень [1, с. 3]. В. М. Шаповал вказує на окремі недоліки процедури прийняття цього акта, а саме: прийняття його без обговорення у Верховній Раді України та її комітетах, а також сумнівний характер офіційних результатів голосування за його прийняття [1, с. 3]. За висловом відомого конституціоналіста, члена Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційської комісії) у 2009–2013 роках М. І. Ставнійчук: «…Починаючи з 2004 року, навколо Конституції відбуваються політико-правові ігри. І зовсім не за правилами правової процедури Розділу XIII Конституції України» [2, с. 2].
Черговий конституційний конфлікт відбувся у 2010 році, коли Рішенням Конституційного Суду України через шість років дії Конституції (в редакції 2004 року) була повернута попередня Конституція (в редакції 1996 року). Це повернення також відбулося з ігноруванням конституційної процедури. Спочатку Конституцію повернули Законом України від 21 лютого 2014 року № 742-VII «Про відновлення дії окремих положень Конституції України», а через день цей Закон було доповнено Постановою Верховної Ради України від 22 лютого 2014 року № 750-VII «Про текст Конституції України в редакції 28 червня 1996 року, із змінами і доповненнями, внесеними Законами України від 8 грудня 2004 р. № 2222-IV, від 1 лютого 2011 року № 2952-VI, від 19 вересня 2013 року № 586-VII».
Отже, процес еволюції оригінального тексту конституції засвідчує наявність реального основного закону в державі. Але для того, щоб процес розвитку конституції не перетворювався в інструмент зловживання владою, не зазнавав ознак хаотичності, невиправданості, важливо не лише встановлювати недоторканність окремих конституційних положень, але також забезпечувати ефективний контроль як змісту конституційних поправок, так і законності процедури внесення змін. Розглядаючи один зі засобів подолання хаотичності в процесі внесення змін до конституції – захист від звичайної процедури конституційних приписів, якими регулюють правила внесення конституційних змін, можна виділити дотичні до цієї проблеми питання, які потребують подальших наукових пошуків. Такими, зокрема, залишаються питання ефективної роботи конституційного правосуддя щодо тлумачення конституції, зловживань процедурою конституційних поправок, практичного значення встановлених конституціями заборон щодо зміни їх окремих положень, співвідношення «легальної» (тобто прийнятої відповідно до встановленої законом процедури) та «легітимної» (що відповідає критеріям справедливості, виправданості стосовно населення) конституцій.