Територіальна автономія, регіоналізація та проблеми політичної сецесії в Європі

Тривалий час територіальна автономія вважалася ефективною формою взаємовідносин центральної влади з її територіями. Початково йшлося про гарантування прав національних (етнічних) груп, які компактно проживали на їхній історичній батьківщині та потребували гарантій, передусім, національно-культурної, а тоді вже – певної політичної самостійності. Проте з часом, під впливом суспільно-політичних чинників в окремих державах, інститут територіальної автономії видозмінився, набувши своєрідних рис та наповнившись особливим змістом, з’явилися різні варіанти та види територіальних автономій (національно-територіальні, що охоплюють національно-культурну, та суто територіальні; адміністративні та політичні). У сучасній Європі існують як традиційні територіальні автономії (в Данії, Молдові, Португалії, Сербії, Україні, Фінляндії, Франції), так і модель місцевої автономії, що стала наслідком державної політики регіоналізації (Італія, Іспанія).
З часу її запровадження (у 1921 році Аландський острів отримав особливий автономний статус у Фінляндії), територіальна автономія дала можливість запобігти чи вирішити внутрішньодержавні конфлікти, що були неминучими через зростаючі прагнення меншин (етнічних груп) брати участь у прийнятті рішень. Фактично такі потенційні (чи реальні) конфлікти були трансформовані в інституційні форми розподілу влади та відповідні форми територіального самоврядування. Вирішення проблеми сепаратистських рухів стало основою процесів регіоналізації Італії та Іспанії, що розпочалися після Другої світової війни; тут модель місцевої автономії фактично стала альтернативою федералізації та відповіддю на поширення ідей політичної сецесії.
Новий етап розвитку взаємовідносин між центральною владою та територіями в Європейських державах був пов’язаний із запровадженою Радою Європи політикою регіоналізації, що передбачала піднесення ролі регіонів у прийнятті політичних рішень. Такі процеси мали би посприяти ширшій політичній участі регіонів у національній політиці та, за аналогією з територіальною автономією, запобігти новим сепаратистським рухам чи послабити існуючі. Проте бажаного ефекту внаслідок провадження цієї політики досягнуто не було. Все це зумовлює актуальність дослідження природи, сутності територіальної автономії та регіоналізації у контексті вирішення проблеми політичної сецесії.
Актуальність згаданої проблематики для України є очевидною. Науковці слушно задаються питаннями: чи можливо було конституційно-правовими засобами запобігти політичній дезінтеграції Криму, чи правильними були обрані методи взаємодії центральної влади з АРК як територіальною одиницею, чи адекватним видом автономії володів Крим, чи належно були враховані права кримськотатарської спільноти? Відповіді на ці питання потребують окремого глибокого та системного дослідження, широких дискусій та обговорень. Ця стаття є спробою аналізу лише окремих питань у площині згаданого дискурсу.
Варто зауважити, що проблеми автономії, гарантування прав національних меншин, регіоналізації досліджували українські вчені-конституціоналісти, зокрема Ю. Г. Барабаш, М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, В. І. Борденюк, І. Я. Заяць, В. П. Колісник, В. С. Куйбіда, Н. В. Мішина, Н. А. Мяловицька, М. В. Савчин, О. В. Совгиря, В. М. Шаповал та інші.
Метою цієї статті є дослідження окремих аспектів територіальної автономії та регіоналізації у контексті проблеми політичної сецесії в Європейських державах.
Основний текст. Із виникненням сучасної конституційної держави, заснованої на ідеях пріоритету людини та поваги до людської гідності, верховенства права і демократії, водночас з’явилася потреба гарантування прав меншин, передусім етнічних груп, відмінних від титульної нації. Варто зауважити, що більшість конституційних держав, що формувалися у Європі упродовж ХІХ століття, були національними державами, в основу яких покладено ідею національного суверенітету, що, зазвичай, прямо відображалося в їхніх конституціях. Безумовно, основним способом забезпечення прав національних меншин на збереження власної національно-культурної ідентичності, стало юридичне закріплення відповідних гарантій як у національному законодавстві, так і в міжнародно-правових актах. Поряд із цим, у низці держав етнічні спільноти, що компактно проживали на відповідній території, переважно – їхній історичній батьківщині, – вимагали також певної політичної самостійності.
Територіальна автономія стала способом вирішення цієї проблеми або ж, щонайменше, відтермінування її загострення. До прикладу, конфлікт між Швецією та Фінляндією з приводу території Аландських островів, що тривав упродовж 1917–1921 років, вдалося вирішити лише Раді Ліги Націй, на підставі резолюції якої Аландські острови залишилися у складі Фінляндії та отримали статус автономії. Щоправда, за рік до цього, у 1920 році, Парламент Фінляндії ухвалив Акт про автономію Аландів, який не був сприйнятий аландською спільнотою [5]. Шведськомовна громада Аландських островів, у відповідь на спроби фінської влади розширити сферу застосування фінської мови, звернулася з петицією до короля Швеції про включення Аландських островів до складу Королівства, а згодом поставила це питання перед Лігою Націй. 24 липня 1921 року була прийнята резолюція Ліги Націй, за якою Аландські острови територіально залишалися у складі Фінляндії, а в результаті конференції, що відбувалася у жовтні цього ж року було прийнято рішення про демілітаризацію та оголошення нейтралітету островів.
Розглядаючи історію виникнення сучасних автономій, виокремлюють чотири передумови їх формування.
По-перше, коли сама держава зазнала загальної трансформації, як це відбулося в Іспанії після закінчення режиму Франко 1975 року, в Молдові та Україні після розпаду Радянського Союзу 1991 року, в Італії та Португалії, коли диктаторські та автократичні режими в 1948 та 1974 роках були замінені демократичними.
По-друге, надання автономії в процесі деколонізації, коли з тих чи інших причин колишні колонії не формували суверенної держави (Гренландія, Нідерландські Антильські острови до 2010 року, Нова Каледонія і Французька Полінезія).
По-третє, автономія була надана в результаті порозуміння між державою та відповідним регіоном у поєднанні з тиском з боку іншої держави (Південний Тіроль, Аландські острови, Крим).
По-четверте, внаслідок жорстких суперечок і конфліктів, що іноді переростали в насильницькі: Країна Басків (900 жертв протягом 1969–2003 років), Північна Ірландія (близько 3 тис. жертв з 1972 по 2005 роки), Корсика, де з 1970-х років продовжується насильство [16, р. 31].
Цікавим та водночас унікальним прикладом забезпечення мовно-культурних інтересів етнічно-мовних спільнот є Бельгія, яка з унітарної централізованої держави перейшла спочатку до регіоналістичної, а згодом – до федеративної форми [12]. Бельгійська федерація надає повну культурну автономію трьом історичним етнічним спільнотам: фламандській (голландській), валлонській (франкомовній) та німецькомовній меншині на Сході уздовж кордону з Німеччиною. Як федерація, Бельгія охоплює три спільноти (фламандську, французьку і німецькомовну), три регіони (фламандський, валлонський і брюссельський) та чотири мовні регіони (голландськомовний, французькомовний, двомовний регіон столиці Брюсселю і німецькомовний) [10].
Своєрідний спосіб вирішення територіальних проблем був знайдений в Іспанії та Італії, де реалізована модель місцевої автономії. На відміну від місцевого чи регіонального самоврядування, вона не обмежується самостійністю територій у сфері виконавчої влади, адже розподілу між центром та територіальними одиницями підлягає також законодавча компетенція. Цим зумовлена також і відмінність місцевої автономії від територіальної.
Відповідно до Іспанської Конституції, всі територіальні одиниці (муніципалітети, провінції та автономні спільноти) володіють автономією . Поряд із цим, автономним спільнотам передано також окремі законодавчі повноваження. Конституція містить чіткий розподіл компетенції між державою та автономними спільнотами, у ній закріплено виключну компетенцію держави (ст. 149), а також перелік предметів відання автономних співтовариств (ст. 148). Виключна компетенція держави передбачає перелік предметів відання та повноважень, які можуть здійснювати лише органи державної влади та не можуть бути передані для вирішення органам місцевого самоврядування. Поряд із цим, питання, спеціально не віднесені Конституцією до виключної компетенції держави, можуть бути передані до компетенції автономних територій на підставі їхніх статутів (ч. 3 ст. 149).
У Конституції Іспанії чітко визначено питання, щодо яких тільки держава може приймати законодавчі та управлінські рішення (ст. 149), а також ті, щодо яких автономні території можуть приймати як рішення локального рівня, так і законодавчі норми за умов додержання принципів, основ та директив, установлених конституційним законом (ч. 1 ст. 150). Окрім того, передбачена можливість передання і делегування повноважень держави автономним спільнотам шляхом прийняття відповідного органічного закону [13].
Відповідно до Конституції Італійської Республіки, комуни (громади), провінції, столичні міста та області, які є територіальними одиницями, що складають державно-територіальний устрій Італії, є «автономними утвореннями з власним статусом, повноваженнями і функціями» (ст. 114). Конституція визначає, що законодавча влада належить державі та областям, встановлюючи при цьому сфери їх виключної, а також конкуруючої компетенції (ст. 117) [7]. Проте реальна регіоналізація вимагала прийняття низки законів, а цей процес зайняв майже 25 років [11].
Конституція Італії перелічує повноваження звичайних регіонів, тоді як специфічні повноваження регіонів зі спеціальним статусом містяться в конституційних законах, що стосуються цих регіонів. Стаття 116 Конституції передбачає “особливі форми та умови автономії, відповідно до спеціальних положень, передбачених конституційним законом”, які надаються Фрулі–Венеції–Гільї, Сардинії, Сицилії, Трентіно–Альто–Адідже і Валь-д’Аоста. Ці регіони зі спеціальним статусом володіють значно вищим ступенем автономності.
В основу розмежування компетенції між громадами, провінціями, столичними містами, регіонами та державою покладено принципи “субсидіарності, диференціації і пропорційності” (ч. 1 ст. 118). До відання комун належить виконання всіх адміністративних функцій, за винятком тих, які для забезпечення їх однакового виконання надані провінціям, столичним містам, областям та державі (ч. 1 ст. 118).
Враховуючи особливості організації публічної влади в регіоналістичній державі, деякі вчені вважають її перехідною формою між унітарною державою і федерацією або ж своєрідною формою федерації (т. зв. “кооперативної федерації”) [17], хоча, до прикладу, положення Конституції Королівства Іспанії утворення федерації категорично забороняють (ст. 145) [6].
Варто зауважити, що доктринальне підґрунтя регіональної законодавчої влади у регіоналістичних державах, якими є Іспанія та Італія, дискусійне. Зокрема, Томас Бенедіктер стверджує, що вона ґрунтується на концепції “демократичного суверенітету регіональної спільноти”, яка об’єднана спільною територією, історією, культурними особливостями, в деяких випадках – також етнічними або мовними ознаками, що дають підстави для її самоідентифікації як окремої спільноти. Ця регіональна спільнота, як частина національного електорату бере участь у демократичному житті держави, але водночас постає як регіональна спільнота громадян, які голосують за регіональне представництво та визначають регіональну політику [16]. Поряд із цим, Володимир Шаповал зауважив, що державний суверенітет сенсуально інтегрований з народним суверенітетом, і обидва вони пов’язані з владарюванням; але якщо державний суверенітет розкриває властивість влади, то народний – її джерела [15]. Відтак, державний суверенітет є неподільним. Така ж ідея простежується й у розумінні природи федерації, зокрема німецькі та американські автори ХІХ–ХХ століть заперечували існування суверенітету суб’єктів федерації та відстоювали ідеї щодо належності суверенітету у союзній державі виключно самій цій державі [15, с. 118].
Цікаво, що ідеї про подільність суверенітету свого часу були застосовані при прийнятті Декларації про державний суверенітет Криму 1991 року [1], Акту проголошення незалежності Республіки Крим 1992 року, що були скасовані Верховною Радою України у 1994 році як такі, що суперечили Конституції України та законам України [3], а також скасованої Верховною Радою України [4] Конституції Республіки Крим [4]. Офіційна доктрина, сформована Конституційним Судом України, таку ідею справедливо заперечує. У численних рішеннях Конституційного Суду України стверджується, що Автономна Республіка Крим є адміністративно-територіальною одиницею України, якій не характерний державний суверенітет, громадянство та інші ознаки держави.
Верховна Рада України, Конституційний суд України, інші центральні органи державної влади зайняли чітку позицію стосовно виключно адміністративної (не політичної) територіальної (не національно-територіальної) автономії Криму. Сьогодні правильність такого підходу ставиться під сумнів, зокрема Президент Порошенко зробив офіційні заяви щодо необхідності створення в Криму “національної автономії кримських татар” [14].
Зростання політичної ролі регіонів упродовж кількох десятків років відбувалося не тільки в Іспанії та Італії, але й у більшості Європейських держав. Це було пов’язано із політикою регіоналізації, що провадилась у межах Ради Європи. Парламентська Асамблея Ради Європи під регіоналізацією розуміла “певний ступінь регіонального самоврядування, що передбачає участь регіонів (найкрупніших територіальних одиниць держави) у прийнятті політичних рішень, або “хоча б широку адміністративну децентралізацію”. При цьому, вона рекомендувала розглядати регіоналізацію “не як проблему чи небезпеку, а як ефективний засіб надання регіонам можливостей участі у процесі прийняття політичних рішень на національному та європейському рівнях” [19].
На реалізацію цієї стратегії було ухвалено низку документів, створено міжнародні організації, зокрема Когрес місцевих і регіональних влад Ради Європи. Водночас, у країнах-членах ЄС заохочували проведення як адміністративної, так і політичної регіоналізації відповідно до положень Маастрихтської угоди, яким сприяло певне “стирання” національних кордонів та відкриття якісно нових можливостей співпраці регіонів.
За задумом, такі процеси мали би посприяти ширшій політичній участі регіонів у національній політиці та, за аналогією з територіальною автономією, запобігти новим сепаратистським рухам чи послабити існуючі. Проте проблема політичної сецесії з порядку денного низки Європейських держав не знята, а в деяких із них вона лише загострилася. Відомий дослідник проблем суверенітету, сецесії та міжнародних правопорядків Раян Ґріфіц (Сіднейський університет) стверджує, що сьогодні світ переживає “вік сецесії”, коли сецесіоністські рухи є численними і різноманітними, а суверенні держави намагаються протистояти їм, посилаючись на принцип територіальної цілісності та вимагаючи його поваги з боку міжнародного співтовариства [20].
Зростання політичної ролі регіонів у деяких країнах у часі збіглося зі зростанням активності сепаратистських рухів, що дає підстави для роздумів про можливий зв’язок між цими процесами. В тих територіальних одиницях, де компактно проживають етнічні групи чи корінні народи, що зберегли свою ідентичність, – посилилися вимоги щодо визнання за ними права на самовизначення та утворення суверенних держав (Каталонія, Країна Басків) [18].
Так, триваюче століттями сприйняття каталонцями іспанської влади як чужої, яке не встигло змінитися протягом 1931–1939 років (після утворення Іспанської республіки у 1931 році Каталонія отримала автономію, яку зберігала до встановлення диктатури генерала Франко), не зазнало змін і після 1975 року, коли Іспанія була перетворена на конституційну монархію, а Конституція 1978 року знову передбачила для неї досить широку автономію. Стрімкий економічний розвиток, відродження каталонської мови, зміцнення позицій Каталонського регіону у Євросоюзі створили передумови для порушення питання про ширшу автономію, яке лідер соціалістичної партії Хосе Луїс Родрігес Сапатеро запропонував вирішити шляхом ухвалення Статуту автономії.
У 2006 році законодавчий орган Каталонії прийняв Статут автономії, який був схвалений парламентом Іспанії, а згодом затверджений на референдумі каталонськими виборцями. Чи не відразу Статут був оскаржений до Конституційного Суду представниками Народної партії (у парламенті на час його прийняття більшість мали соціалісти). Після чотирьох років розгляду справи Конституційний Суд вказав, що посилання у преамбулі Статуту на Каталонію “як націю” та на “національну реальність” Каталонії не мають юридичної сили [9]. Конституційний Суд визнав деякі положення закону неконституційними (зокрема щодо пріоритетного становища каталонської мови над іспанською, надання повноважень каталонському парламенту у сфері судової влади та правосуддя тощо), залишивши при цьому документ у силі [8].
Рішення Суду було негативно сприйнято населенням Каталонії, що спричинило до масових протестів, які періодично повторювалися з вимогами перегляду меж автономії або визнання за Каталонією державного суверенітету. Тодішній президент Каталонії Артур Мас заявив, що, у разі отримання його партією необхідної більшості в результаті виборів, він забезпечить проведення референдуму щодо незалежності Каталонії. Відтак, у 2014 році відбувся референдум, на який було винесено два питання: “1) Чи бажаєте ви, щоб Каталонія стала державою?; 2) Якщо так, чи хочете ви, щоб Каталонія стала незалежною державою?”. Близько 40 % каталонців з 80 %, що взяли участь у голосуванні, проголосували ствердно щодо згаданих питань. Рішенням Конституційного Суду Іспанії згаданий референдум було визнано консультативним, проте це продемонструвало подальше назрівання конфлікту на фоні невирішеної проблеми.
У вересні 2017 року парламент Каталонії ухвалив закон про референдум, на підставі якого мало бути проведене імперативне голосування щодо проголошення державного суверенітету. Проте Конституційний Суд Іспанії визнав згаданий закон неконституційним. Незважаючи на це, 1 жовтня 2017 року в Каталонії був проведений референдум, у якому взяли участь 43 % виборців, 92 % із яких проголосували за утворення суверенної держави з республіканською формою правління. Іспанія не визнала цього референдуму та прийняла рішення про “призупинення автономії” для Каталонії.
Варто зауважити, що Каталонія – далеко не єдина спільнота у Європі, яка оголошує про наміри створити суверенну державу. Окрім згаданої вище Країни Басків, періодично постають питання про самостійність таких територій, як Північний Епір в Албанії, Моравія та Чеська Сілезія в Чехії, Борнгольм та Фарерські острови у Данії, Аландські острови у Фінляндії, Бретань, Північна Каталонія, Савойя та Корсика у Франції, Гагаузія в Молдові і т. ін.
Висновки. Проблема політичної сецесії, що з’явилася майже одночасно з виникненням сучасних суверенних конституційних держав, потребує ґрунтовного наукового дослідження. Проте у межах цієї праці вдалося з’ясувати, що для її подолання/запобігання застосовують, зокрема, такі інструменти, як територіальна автономія, місцева автономія, інші види регіоналізації, що передбачають розширення можливостей участі регіонів у прийнятті державних рішень. У той же час, досвід європейських держав свідчить про те, що ефективність згаданих засобів є умовною.
Територіальна автономія створює передумови для кращого представництва інтересів територіальних спільнот та їх врахування при формуванні державної політики. За певних умов, вона також здатна задовольнити базові національно-культурні потреби етнічної спільноти. Проте у разі сильного почуття національної ідентичності такої спільноти та її активності, запобігти спробам проголошення власної суверенної держави, вочевидь, вона не здатна.
Місцева автономія є особливою територіальною політичною організацією, наближеною до федералізму. Вона не просто передбачає значний ступінь самостійності територій, широкі самоврядні права в управлінні власними справами, але й участь у загальнодержавній політиці (у цьому полягає відмінність місцевої автономії від місцевого чи регіонального самоврядування). Місцева автономія є прикладом такого вертикального поділу публічної влади, що передбачає не тільки визнання за територіальними одиницями права на самостійне управління, але й передання їм окремих законодавчих повноважень. Незважаючи на сподівання, що такий спосіб організації публічної влади сприятиме вирішенню проблеми відцентрових тенденцій у системі публічної влади та сепаратизму, нещодавні події в Іспанії засвідчили, що згадані проблеми формою місцевої автономії не вирішуються. Разом із цим, функцію збалансування конституційної системи публічної влади регіоналізація як спосіб вертикального поділу влади загалом забезпечує.
Нещодавній досвід Каталонського референдуму та спроби проголосити державний суверенітет засвідчив, що регіоналізація здатна відтермінувати дезінтеграційні процеси, проте не в змозі цілком вирішити проблеми співіснування кількох етнічних спільнот, одна з яких реалізувала своє право на самовизначення та утворення суверенної держави, а інша робить спроби його реалізувати. У такому разі право нації на самовизначення вступає у конфронтацію з принципом територіальної цілісності суверенної держави, на території якої така етнічна спільнота фактично проживає, що є серйозною доктринальною проблемою, вирішення якої у перспективі має запропонувати юридична наука.