Доктринальні основи реформування системи судоустрою України у контексті теорії правової реформи

Сучасний етап політико-правових перетворень в Україні характеризується створенням оновленої системи судоустрою, яка б відповідала міжнародним стандартам здійснення правосуддя, а суди стали реальними захисниками права та справедливості відповідно до конституційно закріпленого принципу верховенства права (стаття 8 Конституції України). Для вирішення цього завдання відбувається реформування у сфері судової влади як перманентний, поетапний процес – від створення судової влади в системі поділу державної влади, через поетапне проведення глибокої, системної судової реформи, до подальшого, стійкого вдосконалення системи судоустрою.
Цей процес, що триває з моменту проголошення незалежності України, не закінчено, проблеми в сфері правосуддя не вирішені, більше того, сучасний етап вітчизняних конституційних перетворень ознаменувався такою важливою подією, як прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року [1], що можна охарактеризувати як старт нового етапу реформування системи судоустрою.
Реформа має привести систему судоустрою України, а також належні галузі права у відповідність із соціально-економічними та політичними змінами, що відбулися та продовжують відбуватися у суспільстві та державі. Це своєю чергою потребує теоретичного осмислення доктринальних питань реформування системи судоустрою. Такі дослідження є необхідними для вивчення і подальшого врахування проблем, які виникають у процесі здійснення реформи, визначення шляхів їх подолання та моделювання наступних напрямків реформаційних процесів.
За останні двадцять років з’явилася достатня кількість наукових праць, присвячених проблемам теорії та практики реформування у сфері судової влади. Зокрема ці питання аналізують у своїх роботах такі учені, як Н. М. Бакаянова, В. В. Долежан, С. В. Ківалов, Р. О. Куйбіда, І. Є. Марочкін, Л. М. Москвич, І. В. Назаров, С. Ю. Обрусна, Н. В. Охотницька, Ю. Є. Полянський, С. В. Прилуцький, О. В. Сокальська, І. Є. Туркіна, М. А. Фоміна, О. З. Хотинська-Нор, Л. В. Худояр та ін.
Водночас, поряд зі значним потоком публікацій, присвячених тим чи іншим конкретним проблемам реформування у сфері судової влади, недостатньо робіт щодо реформування системи судоустрою України у контексті теорії правової реформи. Втім, актуальними та такими, що мають важливе не тільки наукове, але й практичне значення є питання щодо: визначення передумов реформи; послідовності реформаційних заходів, їх логіки та закономірності; кінцевої мети реформаційного процесу; принципів та засобів здійснення реформи тощо.
Вказані та низка інших питань мають стати предметом серйозних теоретичних, статистичних та модельних напрацювань. Думається, що це надає підстави ініціювати новий напрямок наукових досліджень у сфері загальнотеоретичної юриспруденції – теорію правової реформи та, зокрема, у контексті окремих видів правового реформування (у сфері судово-правової науки) – теорію реформування системи судоустрою.
Предметом теорії реформування системи судоустрою є формування системних наукових концепцій щодо: кінцевих та проміжних цілей, пріоритетів, завдань реформування; передумов та принципів його проведення; визначення змісту стадій реформування з урахуванням поточних умов та досягнутих результатів, стратегії «трансплантації» зарубіжного досвіду; визначення ролі та ступеня «людського фактора» у процесі реформування; теоретичного розвитку та практичної реалізації найефективнішої моделі системи судоустрою як результату реформаційного розвитку судової влади.
Теоретична характеристика реформування системи судоустрою як процесу розвитку судової влади в Україні, яка стоїть на часі сьогодення, має ґрунтуватися на концептах правової реформи та реформування, концептах судової влади та системи судоустрою, а також розумінні їх сутності, змісту та ролі у процесі розвитку правової та демократичної державності.
З категорією «реформа» змістовно пов’язана категорія «реформування». Основна відмінність цих категорій є функціональною. Реформа за своїм функціональним навантаженням означає результат (позитивні перетворення, зміни), якого досягнуто через виконання певних поступових, взаємообумовлених дій, тобто завдяки відповідному процесу – реформування. Отже, реформа – це статика перетворень з метою поліпшення (явище), а реформування – динаміка цих перетворень (процес); при єдності їх сутності, змісту та мети. Отже, відмінність між ними має тільки механізмену (статично-динамічну) характеристику.
Правова реформа може розпочатися і тривати тільки як практична реалізація рішення відповідного органу публічної влади, зокрема, як реалізація відповідного напряму державної політики, з метою зміни публічно-правових інститутів, що функціонують неефективно у контексті існуючих соціально-політичних реалій. При цьому, окресленим змінам мають кореспондувати зміни у відповідних галузях права, в якості правового забезпечення такої реформи. На підставі цього вважаємо слушним висновок, що «правова реформа виявляє себе як особливий фрагмент правової дійсності у зміні публічно-правових інститутів» [22, c. 191].
Сутність правової реформи – політико-правова, адже це напрям державної політики, яка ґрунтується на правовій основі. Зміст правової реформи охоплює: мету, суб’єкт, об’єкт, засоби її здійснення.
Мета правової реформи – перетворення відповідних публічно-правових сфер та інститутів для їх ефективізації та модернізації.
Засоби здійснення правової реформи – це організаційно-правові заходи, що виокремлюються в нормативно-правовому інструментарії та системі технологій, які повною мірою забезпечують досягнення мети правової реформи. Ці заходи доцільно класифікувати на правові (або юридичні) заходи – це нормотворення, розвиток правосвідомості, контроль; організаційні заходи – створення концепції реформи, розробка механізму її проведення та впровадження, кадрове оновлення.
Суб’єктом правової реформи є органи публічної влади, точніше, органи державної влади, адже рішення про проведення реформи є державно-політичним, управлінським (у широкому сенсі). З цього приводу слушною та обґрунтованою є думка В. В. Лемака, який вважає, що суб’єктом правової реформи постає не державний апарат загалом, а лише його «політична частина». До структури суб’єкта правової реформи, на думку ученого, входять: органи законодавчої влади та її окремі носії (члени парламенту); «політична частина» виконавчої влади, в тому числі члени уряду, керівники міністерств та інших центральних органів державного управління; глава держави [10, c. 67].
Загальним об’єктом правової реформи виступає правова система суспільства, її структура, окремі компоненти, характер взаємовідносин між ними, напрями розвитку [10, c. 72]. Аналіз існуючих думок щодо структуризації правової системи дає змогу виокремити три елементи цієї системи, які в тій чи іншій інтерпретації повторюються, а саме: це система права (або позитивне право, виражене в нормативно-правових актах – формах позитивного права); правосвідомість (деякі вчені називають правову ідеологію як активну сторону правосвідомості); юридична практика (правотворчість, правозастосовна діяльність, правоохоронна і контрольно-наглядова діяльність). Саме такий зміст і структуризація правової системи є необхідними і достатніми для визначення правової системи як загального об’єкта правової реформи.
Залежно від соціально-політичної сфери, що підлягає реформуванню (зважаючи на систему об’єктивних передумов необхідності відповідних реформаційних процесів у державі та суспільстві), конкретизується об’єкт правової реформи та таким способом визначають її вид.
В юридичній літературі виокремлюють види правової реформи (наприклад: О. І. Ющик) [22] та напрями правової реформи (наприклад: В. В. Лемак). Зокрема, В. В. Лемак визначає «напрям правової реформи» як поняття, що «відображає призначення правової реформи в суспільстві та розуміння ініціаторів (суб’єкта правової реформи) проблеми визначення окремих нормативних та інституційних систем правової дійсності, котрі підлягають перетворенню» [10, c. 61]. Звідси можна зробити висновок, що напрям правової реформи визначають, перш за все, її об’єктом («окремі нормативні та інституційні системи правової дійсності, котрі підлягають перетворенню»). Думається, що це правильний підхід. Водночас, спірним є застосування у цьому випадку категорії «напрям», більш логічним та вербально етимологічним є застосування категорії «вид» правової реформи.
Залежно від конкретних публічно-правових інститутів та інституційних систем правової дійсності, що підлягають реформуванню, виокремлюють такі види правової реформи: конституційна реформа, адміністративна реформа, муніципальна (або реформа місцевого самоврядування), судова реформа тощо. Всі ці види взаємопов’язані, адже вони є виявом однієї правової реформи у державі та суспільстві.
Отже, одним із видів правової реформи є судова реформа, що спрямована на створення та розвиток судової влади як незалежної, самостійної гілки влади у системі поділу державної влади. Об’єктом цієї реформи (у контексті загального об’єкта правової реформи) є: позитивне право, виражене у системі нормативно-правових актів, що регулюють сферу судової влади; професійна правосвідомість співробітників органів судової влади; практика у сфері здійснення судової влади.
У сучасній політико-правовій літературі «судова реформа», зазвичай, ототожнюється з «реформою судової системи», «реформою судоустрою». З подібним підходом важко погодитися, адже судова реформа спрямована на створення та розвиток судової влади як незалежної, самостійної гілки влади у системі поділу державної влади. На відміну від неї, зокрема, реформа системи судоустрою спрямована на створення ефективної моделі судоустрою як злагодженої структурованої системи у сфері судової влади. З метою доктринальної характеристики цих реформ, перш за все, необхідним є визначити зміст, сутність та співвідношення таких концептів, як судова влада та система судоустрою.
Незважаючи на істотний у кількісному вимірі доробок щодо теорії судової влади, є підстави констатувати: у теоретико-правовій доктрині відсутня єдина, злагоджена позиція щодо визначення сутності, змісту та відповідного уніфікованого поняття судової влади. Системний аналіз наукових підходів щодо дефініціювання судової влади надає можливості визначити, що найпоширенішим є підхід ототожнення судової влади зі системою органів правосуддя. Зокрема, такий підхід щодо визначення судової влади знайшов втілення в одному з перших документів про реформування судової системи – Концепції судово-правової реформи в Україні 1992 року, а саме: «Судова влада – система незалежних судів, які в порядку, визначеному законом, здійснюють правосуддя. Суди мають владні повноваження для поновлення порушеного права і справедливості» [2].
Проте вважаємо помилковим зводити владу до системи судів. Адже влада – це не орган чи посадова особа, а те, що вони можуть і спроможні зробити. Суд чи суддя є лише органом, що опосередковує, виражає судову владу, первинним джерелом якої є народ. Звідси більш теоретично обґрунтованим та практично конкретним є підхід, що міститься у «Стратегії реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015–2020 роки», яка була схвалена Указом Президента України від 20 травня 2015 року [3]. У цьому документі надано загальне бачення судової влади як системи судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів. Можна погодитися з думкою, що на сьогоднішній день такий підхід є найбільш виваженим та правильним з погляду виокремлення чітких меж судової влади [15, c. 89]. Водночас, при визначенні поняття судової влади доцільно перш за все виокремити її природу, функції та специфічні властивості (особливості).
Узагальнюючи сучасні наукові підходи щодо визначення судової влади (див.: наприклад: [8, с. 25–36; 13, c. 191; 17, c. 7; 18, c. 32]) та ґрунтуючись на концептуальних положеннях теорії сучасного державотворення, аргументованим є висновок, що судова влада – самостійна і незалежна державна сфера публічної влади, яка виконує функцію правосуддя та має відповідні властивості: особлива процедура, процесуальна форма здійснення її повноважень; особливий статус та режим діяльності її посадових осіб – суддів, які здійснюють цю владу; особлива система контролю за її діяльністю, який може бути тільки правовим та таким, що унеможливлює будь-яку ймовірність втручання у відправлення правосуддя з боку інших гілок державної влади; особлива система її організації (устрою) – система судоустрою; особливий порядок формування її кадрового складу; особливий, як правило, інцидентний характер.
Переконані, що саме таке визначення природи та особливостей судової влади має інструментально-методологічне значення щодо проведення наукового аналізу теорії та практики судової реформи в сучасній Україні.
Судова реформа відбувається шляхом реформування судової влади та є багатоаспектною, складною, поступальною. У контексті формулювання мети судової реформи доцільно погодитися з думкою І. Є. Туркіної, яка вважає, що «судово-правова реформа, що проводиться в Україні, ставить своїм завданням утвердження судової влади в механізмі державного управління як впливової сили, незалежної від двох інших гілок влади – виконавчої та законодавчої» [20, c. 30]. Аналогічної думки додержується А. О. Селіванов, констатуючи, що одним зі стратегічних завдань розвитку державності в Україні було і залишається проведення судово-правової реформи, яка передбачає становлення в Українській державі незалежної судової влади. Її діяльність повинна бути спрямована на захист прав людини, забезпечення соціальної стабільності та режиму законності у державі, що має реалізовуватися винятково засобами правового характеру [14, c. 6].
Звідси обґрунтованим є висновок, що метою судової реформи (реформування судової влади) є формування незалежної судової влади у системі поділу державної влади й механізмі «стримувань та противаг», функціонування якої має бути цілеспрямовано на забезпечення та захист принципів верховенства права та пріоритету прав і свобод людини та громадянина перед іншими соціальними цінностями й інтересами.
Основними ознаками реформування судової влади є: поетапність проведення, це перманентний конституційно-правовий процес; системність перетворень у сфері судової влади; повне перетворення законодавства у сфері судової влади; динаміка правовідносин у сфері реалізації судової влади; формування конституційної правосвідомості, передусім, спрямованої на сприйняття (масове та індивідуальне) здійснюваних конституційно-правових перетворень у сфері судової влади як об’єктивно-корисної необхідності.
Реформування судової влади безпосередньо пов’язане з реформуванням системи судоустрою. Цей взаємозв’язок детерміновано співвідношенням судової влади та системи судоустрою.
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року [4] «судова влада в Україні відповідно до конституційних засад поділу влади здійснюється незалежними та безсторонніми судами, утвореними законом. Судову владу реалізовують судді та, у визначених законом випадках, присяжні шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур».
Отже, Законом визначені: органи, що здійснюють судову владу – суди; суб’єкти її реалізації – судді, присяжні; форма її здійснення – правосуддя. Конституційний Суд України тлумачить правосуддя як галузь державної діяльності. Як зазначив Суд, «правосуддя – це самостійна галузь державної діяльності, яку суди здійснюють шляхом розгляду і вирішення в судових засіданнях в особливій, встановленій законом процесуальній формі цивільних, кримінальних та інших справ» [7]. Суд підтвердив зазначену правову позицію в одному зі своїх наступних рішень [5] та розкрив сутність і зміст правосуддя в інших правових позиціях [6]. Звідси суб’єктно-функціональна характеристика судової влади може бути виражена формулою: «суди–судді–правосуддя». Суди своєю чергою становлять єдину, структуровану систему – систему судоустрою.
Варто відзначити, що в правовій науці немає єдиного, уніфікованого підходу щодо визначення поняття судоустрою. Зокрема, спостерігається ототожнення таких категорій, як «судоустрій», «система судів», «судова система» та «суди» [11, c. 36, 38, 39, 41]. Крім того, аналіз юридичної літератури надає підстави відзначити, що на доктринальному рівні існує кілька аспектів розуміння змісту поняття «судоустрій». Так, Р. О. Куйбіда, визначаючи поняття судоустрою як судову систему, яка охоплює суди та органи й установи, що їх обслуговують, вживає і таке поняття, як «система правосуддя», з одночасною характеристикою правосуддя як стану [9, c. 6]. Д. Д. Притика дотримується аналогічного підходу [16, c. 76]. Л. М. Москвич зазначає, що судоустрій становить організаційне оформлення (організаційну побудову) судової системи [12, c. 76]. І. Є. Туркіна констатує, що не варто тлумачити судоустрій лише в широкому розумінні як «судову систему» країни (що спостерігається в багатьох наукових концепціях), тобто види судів та інших органів судової влади, вважаючи, що у вузькому розумінні судоустрій – це тільки структура судів [20, c. 80, 84]. М. А. Фоміна, не погоджуючись з цією думкою, вважає, що термін «судова система» втратив свою актуальність та еволюціонував у ширше поняття – «судоустрій», що «становить собою сукупність норм, які визначають основоположні засади організації та діяльності, завдання, внутрішню будову та компетенцію судів та прирівняних до них органів (третейські суди, арбітражі), а також безпосередньо систему судів держави та систему органів, створених для обслуговування цієї системи» [21, c. 68].
Думається, що відсутність єдності щодо наукового визначення поняття судоустрою частково обумовлена тим, що не було законодавчого визначення цього поняття ані в Законі України «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 року, ані в Законі України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року, що втратили чинність. Ситуація змінюється з прийняттям Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» та Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року.
У тексті розділу VIII «Правосуддя» Конституції України застосовано вербальні конструкції «система судоустрою» та «система правосуддя». Формально-юридичний аналіз положень статті 125 Конституції України надає підстави визначити, що систему судоустрою України складають суди, в якій найвищим є Верховний Суд. Системний аналіз статей всього розділу VIII «Правосуддя» дає підстави зробити висновок, що до «системи правосуддя» належать не тільки суди, але й інші органи, зокрема, такі як Вища рада правосуддя, прокуратура, адвокатура. Крім того, згідно з ч. 10 ст. 131 Конституції України «відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів». Думається, що в цьому випадку конституційний законодавець ототожнює такі концепти, як правосуддя та судова влада, що є теоретично помилковим та хибним для практики. Адже правосуддя – це функція судової влади, отже, це її функціональна, а не статутарна характеристика.
Цей висновок підтверджується і положеннями Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року (далі: Закон України «Про судоустрій і статус суддів»), в якому застосовано терміни «судоустрій» та «система судоустрою».
Відповідно до статті 3 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» система судоустрою України – це суди України, які утворюють єдину систему. Стаття 17 цього Закону розкриває принципи побудови судоустрою, склад системи судоустрою та фактори забезпечення єдності системи судоустрою. Зокрема, єдність системи судоустрою забезпечується: 1) єдиними засадами організації та діяльності судів; 2) єдиним статусом суддів; 3) обов’язковістю для всіх судів правил судочинства, визначених законом; 4) єдністю судової практики; 5) обов’язковістю виконання на території України судових рішень; 6) єдиним порядком організаційного забезпечення діяльності судів; 7) фінансуванням судів винятково з Державного бюджету України; 8) вирішенням питань внутрішньої діяльності судів органами суддівського самоврядування (частина 4 стаття 17 Закону).
Отже, на законодавчому рівні визначено, що судоустрій України становить певну систему. При цьому характеристика цієї системи та, зокрема, доктринальне моделювання її реформування мають бути широкими за змістом, враховуючи наведені принципи її побудови та фактори, що забезпечують єдність цієї системи.
Системність судоустрою дає змогу виокремити рівні цієї системи: 1) структуроутворюючий рівень, тобто принципи структурування (побудови) судоустрою, до яких належать принципи територіальності, спеціалізації та інстанційності; 2) інституціональний рівень, тобто єдина система судів – місцеві суди; апеляційні суди; Верховний Суд; вищі спеціалізовані суди; 3) системоутворюючий рівень – це чинники єдності, що забезпечують єдність системи судоустрою та які визначені у частині 4 статті 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
Характеристика системи припускає визначення мети, на досягнення якої спрямовано її функціонування. Саме єдина мета обумовлює єдність елементів, що в сукупності становлять зміст єдиної системи. Дія будь-якої системи, у тому числі й системи судоустрою, має бути доцільною, у протилежному випадку система втрачає сенс. Мету в загальному вигляді можна визначити як прагнення до конкретного результату, як кінцеву причину функціонування системи. Систему судоустрою також цілеспрямовано, тобто її створення і функціонування зумовлені кінцевою метою – ефективність здійснення правосуддя (справедливе правосуддя). Ґрунтуючись на теорії систем, можна зробити висновок, що мета функціонування системи судоустрою перебуває поза його системою, будучи первинною причиною формування і кінцевим результатом функціонування системи судоустрою, вона, відповідно, розташовується на «вході» і «виході» цієї системи. «Усередині» системи вміщаються взаємопов’язані рівні та змістовні елементи системи судоустрою.
Отже, ураховуючи вищезазначене, можна констатувати, що судова влада є ширшим концептом, ніж система судоустрою, яка є невід’ємною складовою судової влади. Як слушно наголошено в науковій літературі, «судова влада – не тільки правосуддя. Цією категорією охоплюються вся судова система, суддівський корпус, апарат судів, будівлі, в яких суди розміщуються, елементи організаційного і ресурсного забезпечення» [2, c. 19]. Судоустрій уособлює організаційно-структурний аспект судової влади.
Зокрема, Л. М. Москвич відзначає, що на емпіричному рівні в державно-організованому суспільстві судова влада постає у вигляді системи органів (посадових осіб), які розв’язують юридичні справи, що мають правові наслідки. Однак лише організація судів та регламентація правил вирішення конфліктів ще не є свідченням наявності феномена судової влади. Тобто система судових органів і судова влада не тотожні поняття [12, c. 76].
Отже, на основі вищезазначеного можна зробити доктринальний висновок, що судоустрій – це нормативно визначена, структурована організація (устрій) судової влади на основі системності (система судоустрою), функціональною метою якої (цієї системи) є здійснення правосуддя.
У контексті процесів реформування судової влади слушною є наукова позиція С. Ю. Обрусної, яка обґрунтовує вербальну конструкцію – «системна судова реформа», змістом якої, на думку ученої, є «комплекс політико-правових заходів, які полягають у структурних, функціональних та державно-службових перетвореннях у судовій сфері з метою вдосконалення системи судової влади та здійснення правосуддя» [13, c. 392].
Звідси, судова реформа є системною, що охоплює всі змістовні елементи судової влади та є ширшим за змістом політико-правовим явищем, ніж реформа системи судоустрою. Реформа системи судоустрою – це напрям системної судової реформи, спрямований на системне перетворення судоустрою України.
Тож, реформування системи судоустрою є змістовно структурним елементом судової реформи та, відповідно, реформування судової влади. При цьому варто наголосити, що реформування системи судоустрою не зводиться до перетворень тільки у системі судів, адже система судоустрою є ширшим за своїм змістом концептом, ніж просто сукупність судів. Звідси, реформування цієї системи – це, за своїм змістом, реформування організації (устрою) судової влади.
Враховуючи, що судоустрій становить узгоджену, структуровану систему, її реформування також має бути системним, поетапним та здійснюватися засобами, що кореспондують вищевідзначеним організаційно-правовим засобам правової реформи, втім, з урахуванням особливостей реформування системи судоустрою.
Об’єктом реформування системи судоустрою є: позитивне право, виражене у системі нормативно-правових актів, що регулюють формування, функціонування системи судів та забезпечують єдність системи судоустрою; правосвідомість суддівського корпусу; судова практика.
Метою реформування системи судоустрою є формування ефективної моделі системи судоустрою як результату сталого розвитку судової влади.
Отже, реформування системи судоустрою – це напрям системної судової реформи, яка своєю чергою є видом правової реформи. Звідси у контексті теорії правової реформи змістом реформування системи судоустрою є: передумови її проведення – неефективність системи судоустрою та процеси політико-правових перетворень у суспільстві та державі; мета – формування ефективної моделі системи судоустрою як результату сталого розвитку судової влади; суб’єкт, який співпадає з суб’єктом проведення правової реформи у державі та суспільстві, – органи державної влади, зі залученням громадськості; об’єкт – позитивне право, виражене у системі нормативно-правових актів, що регулюють формування, функціонування системи судів та забезпечують єдність системи судоустрою, правосвідомість суддівського корпусу та судова практика; комплекс організаційно-правових засобів – правові (або юридичні) заходи – це нормотворення, розвиток правосвідомості суддівського корпусу, моніторинг та організаційні заходи – створення концепції реформи, розробка механізму її проведення та впровадження, кадрове оновлення суддівського корпусу.