Постановка проблеми. Однією з причин, яка протягом всієї історії існування людства призводила до виникнення міждержавних воєн і конфліктів, була і залишається проблема статусу та режиму території держав, їхніх кордонів. Проте геополітичним атрибутом держави є не просто територія, а відповідний політичний простір, що визначається державними кордонами, закріпленими нормами національного та міжнародного права[1].
В умовах триваючої в Україні війни та боротьби Збройних Сил України за відновлення її територіальної цілісності та незалежності як ніколи актуальним є дослідження проблем, пов’язаних зі з’ясуванням сутності, змісту та функціональності таких понять як територія держави, суверенітет, державний суверенітет, верховенство влади, а також пов’язаних з цим понять територіального верховенства та правового режиму державної території.
Ці, здавалося б, усталені та загальноприйняті у всьому світі слова та словосполучення нині потребують переосмислення у зв’язку з руйнуванням окремими суб’єктами міжнародного права основ міжнародного правопорядку та дестабілізацією відносин щодо суверенних територій.
Не заглиблюючись у тисячолітню історію державотворення, слід згадати період ХХ та ХХІ століття, коли у світі відбулися доленосні для практично всіх країн події, що визначили їхню подальшу долю та місце у міжнародному співтоваристві. Йдеться про трансформацію міжнародного правопорядку у зв’язку зі створенням ООН, формуванням союзних блоків за наслідками Першої та Другої світових воєн, що безпосередньо вплинуло на здійснення державами суверенітету. Зокрема, «новий рівень інституціоналізації міжнародних відносин та розвиток на цій основі міжнародного права зумовили перевагу колективних методів розв’язання міжнародних проблем у межах міжнародних організацій системи ООН над методами, характерними для двосторонніх відносин держав, що мало ефект спільного здійснення державами своїх суверенних прав»[2].
Розпад СРСР та наступний так званий парад суверенітетів і поява молодих демократій на пострадянському просторі, посилення впливу ЄС у європейському регіоні, зміцнення позицій КНР та Індії на міжнародній арені, тобто створення, функціонування або припинення діяльності різного роду суб’єктів міжнародного права, актуалізувало проблеми підтримання та збереження міжнародного правопорядку в аспекті з’ясування меж державного суверенітету, захисту національних інтересів.
Актуальності цій проблемі також надає посилення процесів, пов’язаних з так званим розмиванням суверенітету держав, з’ясуванням меж державного суверенітету та захистом національних інтересів через їхнє членство у наднаціональних організаціях (СРСР, СНД, Європейський Союз або Африканський Союз) та переосмисленням ролі держави на європейському континенті та в сучасному світі загалом. Крім того, поглиблюються інтеграційні процеси, пов’язані зі створенням, функціонуванням та значенням у світовому правопорядку низки міждержавних економічних (МВФ, СОТ, БРІКС та ін.) і військових союзів та блоків (Північноатлантичний альянс та країни Варшавського договору, ОДКБ). Про деякі ми згадуємо в минулому, а деякі наразі є активними суб’єктами міжнародного права.
Серед іншого, предметом обговорення є поступове поглиблення процесів європейської інтеграції, відповідно до яких нівелюється уявлення щодо значення національних кордонів, обмеження суверенітету країни в економічній, соціальній, фінансовій, політичній сферах[3]. У юридичній та політичній науці це отримало назву детериторізації, що є наслідком можливості передачі своїх суверенних прав міждержавним установам на рівні конституцій держав-членів таких організацій.
Як зазначалося, проблема порушення, відновлення та забезпечення державного суверенітету набула особливої актуальності у зв’язку з триваючою гібридною війною на території України, що розпочалася 2014 року, та реалізацією конституційно закріпленого євроатлантичного вектору розвитку нашої держави. Недостатня збалансованість зовнішньополітичного та зовнішньоекономічного курсу України протягом майже всього періоду її незалежності стала чинником, який негативно вплинув на міжнародну позицію нашої держави, внаслідок чого виявилися слабкими міжнародно-політичні можливості реалізації та захисту державного суверенітету.
Відповідно окупація суверенних територій військовим шляхом, створення та функціонування різного роду наднаціональних організацій – суб’єктів міжнародного права, зокрема Європейського Союзу, набуття членства в якому є одним із пріоритетів державної політики України, викликало дискусії та вимагає насамперед осмислення, що і є метою нашого дослідження.
Стан опрацювання проблеми. Загалом слід зазначити, що проблематика сутності, ознак, змісту та трансформації суверенітету як наукової категорії та явища соціальної дійсності має тривалу історію та ґрунтовну історіографію. Особливість та багатоаспектність сутності цієї категорії зумовили її міждисциплінарне дослідження в межах історії, політології, соціології та, особливо, серед теоретиків права та конституціоналістів. Варто згадати, що основу сучасних наукових пошуків складають ідеї давніх мислителів та філософів, серед яких: Т. Гоббс, Г. Гроцій, Дж. Локк, Н. Макіавеллі, Ш. Монтеск’є, Ж.-Ж. Руссо, а також відомі вітчизняні дослідники: С.С. Дністрянський, С.О. Котляревський, М.І. Палієнко та інші.
Новітня історіографія парадигми суверенітету представлена працями Т.М. Анакіна, Т.Г. Андрусяка, Ю.В. Байдіна, Т. Бевз, Ю.П. Битяка, В.Д. Гапотія, В.І. Ковтун, В.П. Колісника, С.В. Кухтика, І.А. Куян, С. Мочерного, В.А. Пашнєва, О.В. Петришина, В.І. Сало, С.Г. Серьогіної, О.К. Сковікова, Є.Л. Стрельцова, В.В. Сухоноса, О.В. Тимощука, Ю.М. Тодики, О.Я. Трагнюк, Г.М. Федущак-Паславської, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка, І.В. Яковюк та інших.
Серед зарубіжних дослідників проблем суверенітету: У. Бек, М.Т. Бергер, Д. Валадес, І. Валлерштайн, Р. Валон, Ю. Габермас, Д. Гелд, П. Герст, О. Гьофе, А. Джеймс, І. М. Дюверже, Б. Жувенель, Е. Макгрю, Ж. Мере, Г. Томпсон, Е. Туссен, К. Уолтс, М. Хорсман, Д. Чандлер, А. Шайо, К. Шмитт, Д. Штігліц та інші.
Виклад основного матеріалу. Сутність та зміст обмеження державного суверенітету. Для досягнення мети дослідження першочергово слід зазначити, що суверенітет — це правове поняття (незалежність державної влади від будь-якого іншого авторитету завжди конституюється лише як правова, а не фактична незалежність); це не абсолютна, а історична категорія, тому уявлення про те, яке утворення вважати суверенним, може історично змінюватися[4].
У координатах реальних відносин поняття державного суверенітету не має абсолютного характеру, а його зміст визначається згідно з його внутрішнім та зовнішнім вимірами, які постійно трансформуються та зазнають певних змін.
Інакше кажучи, необмежений суверенітет не може існувати юридично, оскільки влада функціонує у певних межах, зумовлених внутрішніми і зовнішніми чинниками. «Абсолютність» суверенітету полягає лише в тому, що ніхто не може юридично (легально) перешкодити державі у встановленні внутрішнього правопорядку відповідно до інтересів носія державної влади — народу. Неабсолютність суверенітету виявилася у процесі розвитку міжнародного права, імперативні норми якого сформульовано практикою міжнародної спільноти, іноді поза волевиявленням окремих держав[5].
Поняття суверенітету держави лежить в основі таких загальновизнаних принципів міжнародного права, як суверенна рівність держав, взаємна повага державного суверенітету, невтручання держав у внутрішні справи одна одної. Наявність міжнародно-правових зобов’язань свідчить про її незалежність, самостійність та самодостатність.
Втім, розвиток міжнародних відносин, світові глобалізаційні та інтеграційні процеси надали державному суверенітету як явищу нових рис та характеристик. Зокрема, окремі питання внутрішнього життя держави вже не є її виключною компетенцією (наприклад, права людини, ядерна безпека, охорона довкілля), а є предметом впливу всієї міжнародної спільноти. Крім того, можливе обмеження суверенітету в унітарних та федеративних державах, а також в умовах перебування в регіональних інтеграційних об’єднаннях[6].
Донедавна вважалося, що на суверенітет держави більше впливає членство в різного роду економічних союзах і об’єднаннях (СОТ, Світовий банк, МВФ, ЄС тощо), аніж у військово-політичних. Це було пов’язано з тим, що саме економічні об’єднання сьогодні дедалі частіше набувають наддержавного характеру, що передбачає самообмеження держав-членів у питанні реалізації сукупності ключових суверенних прав, які умовно позначаються поняттями «економічний», «фінансовий», «податковий» суверенітет. Однак участь у складі таких союзів слід розглядати не з позиції ущемлення суверенітету, а як здатність конкретної країни проводити незалежну зовнішню політику, самостійно обираючи прийнятні для неї форми та методи міждержавної співпраці[7].
На цьому тлі поступово сформувалася доктрина обмеження державного суверенітету, згідно з якою верховенство влади держави як на своїй території, так і на міжнародній арені може бути обмежене міжнародним правом, зокрема шляхом створення міжнародних організацій, на користь яких передається частина суверенних повноважень держав. Існує кілька підходів до сприйняття таких обмежень: передача частини суверенних повноважень для виконання організаціями своїх завдань і досягнення мети; участь міжнародних організацій у реалізації окремих суверенних прав держав-членів; упорядкування здійснення певної компетенції, яку держави-члени визнали за доцільне передати на наднаціональний рівень для ефективнішого здійснення державних завдань і функцій [8].
Існує й протилежний підхід, згідно з яким вказівка на обмеженість державного суверенітету юридично некоректна. Самообмеження суверенітету шляхом передачі (делегування) права реалізації частини суверенних прав міжнародній організації можливе в практиці виключно суверенних держав. Однак таке делегування обмежує лише участь держави у реалізації цих прав, але аж ніяк не позбавляє її самого права. Передача власного права на здійснення функцій і компетенції слід вважати одним зі способів реалізації державою своїх суверенних прав у формі добровільного самообмеження власної юрисдикції. Крім того, держава будь-коли може скористатися своїм суверенним правом одностороннього виходу (денонсації) з міжнародного договору, що передбачено нормами міжнародного права та реалізується відповідно до певної процедури[9].
З огляду на цей підхід виникла дискусія щодо факту об’єднання державних суверенітетів окремих держав, що аргументується практикою та основними тенденціями розвитку Європейського Співтовариства. Метою створення та функціонування Європейського Союзу є об’єднання зусиль окремих держав для посилення політичного, економічного та культурного впливу на розвиток світового співтовариства шляхом спільних дій на основі створення спільної правової системи, об’єднання безпекових зусиль в європейському регіоні на випадок надзвичайних ситуацій, зокрема стихійних лих та військової агресії.
Отже, зміст концептуальних підходів до визначення сутності трансформації державного суверенітету на сучасному етапі свідчить про продовження дискусій на теоретичному рівні. Певної визначеності та спрямованості цим дискусіям надає закріплення відповідних процесів на рівні конституцій держав-членів ЄС.
Зокрема, в конституціях Франції, Австрії, ФРН, Швеції закріплена можливість передачі своїх суверенних прав міждержавним установам. Метою цього процесу є забезпечення миру і стабільності в європейському регіоні, а підставою — міжнародний договір. Водночас конституції інших держав Євросоюзу (наприклад, Бельгії, Португалії, Фінляндії), регламентуючи відносини з ЄС, не містять положень про таке делегування суверенних прав чи повноважень[10].
У процесі внесення змін до конституцій країн Центральної та Східної Європи виокремилися два підходи до конституційного регулювання участі країн у діяльності наднаціональної організації. Якщо польські законодавці передбачили можливість передати міжнародній організації (ЄС) компетенцію, що належить органам державної влади, то угорські парламентарі дозволили передати Європейському Союзу лише право користуватися окремими конституційними прерогативами в обсязі, необхідному для здійснення спільно з іншими державами-членами прав і обов’язків, що випливають з установчих договорів, а не самі суверенні права[11]. Отже, можна стверджувати про різноманітність підходів у сприйнятті членства в ЄС серед держав-учасниць.
Триваюча в Україні війна також спричинила суттєві зміни у сприйнятті призначення існуючих міжнародних блоків та міждержавних союзів. Поряд з економічною співпрацею, на перший план вийшла проблема забезпечення колективної безпеки шляхом співробітництва у військовій сфері та забезпечення державного суверенітету й територіальної цілісності країн-членів, що має ключове значення для будь-якої держави, оскільки є її невід’ємним атрибутом, умовою її існування.
Конституційно закріпивши зовнішньоекономічний курс євроатлантичної інтеграції, Україна має забезпечити трансформацію політико-правової та економічної систем, отримавши при цьому економічну, політичну та військову підтримку й допомогу. Перспектива прийняття України до ЄС потребуватиме внесення змін і доповнень до Конституції України. Саме тому важливим є вивчення досвіду різних держав-членів у цьому питанні та пошук найоптимальнішого для України варіанта, виходячи з національних інтересів і зберігаючи суверенітет як здатність самостійно формувати та реалізовувати внутрішню і зовнішню політику, бути повноправним членом ЄС.
Територіальне верховенство або територіальний суверенітет. Слід згадати, що будь-яка держава у світі насамперед має свою територію, в межах якої відбувався її історичний розвиток, формування державно-владних відносин та правове забезпечення її функціонування.
У сучасному розумінні державна територія — це частина поверхні земної кулі, зокрема суша, її надра, води та повітряний простір, що знаходиться під суверенітетом певної держави і на яку поширюється її територіальне верховенство. Територія держави складається із сухопутної, водної та повітряної частин[12]. Територія, як невід’ємна частина поняття держави, як критерій державності, набула особливого значення в сучасних умовах. Це не лише природний ресурс (земля, вода, надра) і простір для розміщення технологій і небезпечних відходів, а й лінія захисту[13].
У статті 2 Конституції України визначено, що суверенітет України поширюється на всю її територію. У міжнародному праві це називається територіальним суверенітетом. Територіальний суверенітет — це право держави здійснювати виключну юрисдикцію щодо всіх осіб і предметів на своїй території, а також право не допускати на своїй території діяльності будь-якої іншої держави чи організації. Щоправда, у низці випадків держава має право здійснювати свою юрисдикцію щодо осіб і дій, учинених поза межами її території. Розрізняють юрисдикцію прескриптивну (право видавати обов’язкові норми); правозастосовну (право застосовувати урядові чи адміністративні санкції до фізичних або юридичних осіб); юрисдикцію примусового здійснення (правозастосовні заходи примусу для забезпечення реалізації норм)[14].
Отже, саме в межах цієї території держава згідно з Основним Законом реалізує свою найвищу владу щодо суб’єктів суспільних відносин, які перебувають на її території. Відповідно, територіальне верховенство є складовою державного суверенітету.
Територіальне верховенство — це здійснення державою в межах своєї території верховенства; воно означає, що влада держави є вищою для всіх осіб та організацій, які перебувають на цій території. Територіальне верховенство припускає, що над державною владою немає і не може бути жодної іншої влади, і, крім того, на території однієї держави виключається діяльність публічної влади іншої держави. Вища влада держави в межах її території здійснюється системою державних органів у сферах законодавчої, виконавчої та судової діяльності. Уся законодавча, виконавча й судова влада держави поширюється як на її власних громадян та організації, так і на іноземців, а також осіб без громадянства, що перебувають у межах території цієї держави. Територіальне верховенство не виключає (якщо держава на це погодилася) деяких винятків із дії її законодавства на території або в певних її районах. Така згода держави має бути виражена в її законах або укладених нею міжнародних договорах. Територіальне верховенство виражається також у тому, що в межах своєї території держава може відповідно до власного законодавства застосовувати засоби владного примусу до своїх громадян та іноземців, якщо міжнародним договором не встановлено інше. Поняття «територіальне верховенство» ширше за поняття «юрисдикція держави», оскільки, охоплюючи останнє, воно виражає всю повноту державної влади в усіх її конституційних формах[15].
З метою забезпечення суверенітету та недоторканності держава в межах державних кордонів встановлює відповідний правовий режим території, який визначає порядок її використання.
Правовий режим державної території — це форма регулювання суспільних відносин, зумовлена комплексом правових процедур і юридичних засобів, що встановлює держава за допомогою внутрішнього та міжнародного законодавства на своїй території чи окремих її частинах з метою задоволення суспільних, національних інтересів щодо цієї території. Відповідно, правовий режим державної території встановлюється та забезпечується державою; регламентує суспільні відносини, що виникають у межах територіальних кордонів з приводу або щодо державної території; є сукупністю юридичних засобів та способів реалізації законних прав та обов’язків суб’єктів правовідносин, спрямованих на задоволення суспільних потреб, пов’язаних з державною територією[16].
Окремо слід зазначити про важливу роль у формуванні та забезпеченні принципу територіального верховенства тенденції до децентралізації державної влади та процесів ретериторізації (посилення локальної чи регіональної ідентичності[17]).
Втім, з огляду на сьогодення, проблематика децентралізації відійшла на другий план, поступившись місцем дослідженню правових підстав зміни меж державної території як способів її набуття чи втрати відповідно до чинних норм міжнародного права та національного законодавства.
З огляду на зазначене, важливим є визначення міжнародних стандартів правового режиму території держави, серед яких: територіальна цілісність, недоторканність і непорушність державних кордонів, незастосування силових методів або погрози ними, мирне вирішення міжнародних спорів, повага до внутрішнього законодавства держави[18]. Дотримання цих принципів усіма суб’єктами міжнародного права є основою міжнародного правопорядку. Тому зміни територіальних кордонів держави мають відбуватися виключно відповідно до волевиявлення народу, чинного міжнародного права та національного законодавства.
Наразі чинне міжнародне право визнає такі загальні правові підстави зміни державної території: самовизначення, цесія, ефективна окупація, давність володіння, оренда. Не можуть бути визнані правомірними такі способи зміни державної території, як анексія, військова окупація[19].
Сучасний перелік правових основ зміни державної території базується на забороні використання з цією метою сили чи погрози силою. Це означає, що територіальні зміни не повинні нести загрозу чи порушувати міжнародний мир і безпеку. Винятками є національно-визвольні війни, ведення яких міжнародним правом, поки що, не заборонено й унаслідок яких можуть відбуватися територіальні зміни[20]. Таким чином військова окупація є неправовим способом зміни території.
Законодавство України оперує поняттям «воєнна окупація». Відповідно до наказу Міністерства оборони України «Про затвердження Інструкції про порядок виконання норм міжнародного гуманітарного права у Збройних Силах України» від 23.03.2017 No 164, воєнна окупація — це тимчасове зайняття збройними силами сторони, що воює, у збройному конфлікті міжнародного характеру частини або всієї території супротивника на період ведення воєнних дій. Воєнна окупація не тягне за собою позбавлення суверенітету окупованої території. Відповідно до положень Гаазьких конвенцій 1907 і 1954 років та Четвертої Женевської конвенції 1949 року, держава-окупант повинна вжити всіх заходів для відновлення і забезпечення суспільного порядку й безпеки населення окупованої території, сприяти задоволенню його першочергових потреб, дотриманню прав і основоположних свобод, забезпечувати захист культурних цінностей, у тому числі шляхом організації на окупованій території військових адміністрацій.
Проте тимчасово окуповані рф території України в подальшому були також анексовані. Анексія в міжнародному праві розглядається як агресивна злочинна діяльність держави-окупанта з одностороннього приєднання окупованої території всупереч нормам міжнародного права. Зміна правового режиму окремих територій України зумовила зміну статусу цих територій та визначила особливості правового регулювання суспільних відносин у їхніх межах.
При цьому, незаконні рішення і дії не породжують правових наслідків, відповідно, анексована територія не може отримати статус частини держави-агресора. Питання територіальної суперечки в цьому випадку не виникає. Правильно говорити про односторонню необґрунтовану претензію[21].
Таким чином наразі в межах території України можна констатувати наявність державних територій, де діє конституційно визначений правовий режим, та окупованих територій, щодо яких запроваджено особливий правовий режим, передбачений Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України».
Щодо трансформації поняття державних кордонів та суверенності держави в аспекті перебування держав у наднаціональних союзах, необхідно зазначити, що передача державою власного права на здійснення функцій і компетенції таким союзам та організаціям слід вважати одним зі способів реалізації державою своїх суверенних прав у формі добровільного самообмеження власної юрисдикції.
Висновки. Безумовно, кожен історичний період ставить перед державами запитання, від відповіді на які залежить не лише їхня доля, але й існування. Необхідність звернення до проблематики державного суверенітету загалом та проблем територіального верховенства й територіального суверенітету України і механізмів підтримання його цілісності, наразі, як ніколи, визначена триваючою в Україні війною та відповідним порушенням державного суверенітету нашої країни, потребами реалізації перспектив входження України до Європейського Союзу та участі його інститутів у реалізації окремих суверенних прав України, формуванням новітніх засад міжнародного правопорядку. Зазначене також зумовить внесення змін і доповнень до Конституції України. Саме з огляду на це важливим є пошук найоптимальнішого для України правового рішення, виходячи з національних інтересів та зберігши сувереноздатність, як здатність самостійно формувати та реалізовувати внутрішню і зовнішню політику.
В умовах сучасних геополітичних трансформацій, викликів постглобалізованого світу та руйнування окремих засад міжнародного правопорядку територія держави залишається її іманентною ознакою, забезпечує її функціонування як суспільно-політичного інституту; окрім традиційного змісту, може розглядатися як лінія захисту; окупація території іншої держави військовим шляхом суперечить нормам міжнародного права, є актом агресії та насильства, не породжує правових наслідків; тимчасово окуповані території України мають визначений законодавством особливий, відмінний від решти територій, правовий режим; членство держав у наднаціональних об’єднаннях є одним зі способів реалізації державою власних суверенних прав і не змінює сутності їхнього національного суверенітету.