Досвід реформування правил партійного фінансування в Україні: головні досягнення і відкладені зобов’язання

І. Постановка проблеми.

Українське суспільство та влада спрямовують основні зусилля на протидію повномасштабній агресії російської федерації в Україні, вживають першочергових заходів для ліквідації наслідків вторгнення і відбудови втраченої інфраструктури. Незважаючи на це, важливо, щоб ключові демократичні реформи, розпочаті задовго до 2022 року (насамперед їх антикорупційна складова), були продовжені. В цьому контексті йдеться не лише про запобігання корупції в публічному секторі, зокрема серед народних депутатів, суддів та прокурорів (саме цим питанням був присвячений останній звіт оцінювання GRECO)^[1], але і про протидію політичній корупції.

Різні аспекти регулювання фінансування політичних партій і виборчих кампаній досліджується як з точки зору науки конституційного права^[2], так і політичних наук і публічної адміністрації^[3]. Від вдалого нормативного збалансування публічного та приватного фінансування політичних партій у виборчий та міжвиборчий період залежить вирішення одного з основних питань сучасної демократії: як при обмеженій бюджетній спроможності в умовах постійного зростання витрат на функціонування партії та на проведення виборчих кампаній створити такі умови, за яких індивідуальні внески (зокрема олігархів) не стали б засобом купівлі політичного впливу, натомість забезпечувалася б рівність умов для політичних партій і неупереджена діяльність політиків в інтересах українського народу. Політична корупція та непрозорі, неврегульовані пожертви на діяльність політичних партій загалом згубно впливають на демократію. Проте у випадках залучення грошей, джерелом походження яких є країна-агресор, йдеться також і про загрозу національній безпеці.

Як наслідок триваючої більше ніж два десятиліття політичної реформи, Україні вже вдалося впровадити низку законодавчих положень, що відповідають міжнародним стандартам та зобов’язанням. Хоча в статті висвітлено й окремі тенденції законодавчого регулювання фінансування політичних партій та виборчих кампаній до 2003 року, проте саме з внесенням 27 листопада 2003 до Закону України «Про політичні партії» розділу IV-1^[4], що стосувався державного фінансування політичних партій та зміни окремих підходів до фінансової звітності та контролю, дискусія щодо форм фінансування та звітності політичних партій перейшла з експертного кола до обговорень на рівні парламенту та інституцій Ради Європи. Закладені в цьому прогресивному законі механізми, на жаль, змогли запрацювати на практиці лише з прийняттям нового закону у 2015 році. Проте дискусії щодо обсягу, форм фінансування, балансу між приватними та державними джерелами надходжень, обсягом контрольних повноважень державних органів тривають і донині, перманентно стикаючись з відсутністю політичної волі парламенту до впровадження на практиці транспарентних та дієвих законодавчих механізмів фінансування партій та виборчих кампаній.

Певні ключові механізми з 2020 були призупинені та протягом більше ніж трьох років не працювали. До таких, зокрема, належить система обов’язкової щоквартальної фінансової звітності про доходи та витрати політичних партій, впровадження якої стало однією з ключових передумов надання Єврокомісією безвізового режиму для поїздок громадян України до країн Європейського Союзу (ЄС) у 2017 році. Законопроект 9419-1 щодо мінімізації потенційного олігархічного впливу на політичні партії, удосконалення механізмів державного фінансування та державного контролю за діяльністю політичних партій, яким відновлюється електронна фінансова звітність, було прийнято 26 вересня 2023 підписано Президентом^[5].

Водночас, в Україні і далі триває дискусія щодо пошуку механізмів, які можуть ефективно протидіяти політичній корупції. В той же час, пропозиції запровадження нових обмежень чи додаткових стимулів у сфері фінансування політичних партій завжди викликають бурхливі дискусії серед експертів та представників політичних партій, оскільки існує низка юрисдикційних, конституційних, політичних і практичних питань, які повинні розглядатися при оцінці будь-якої такої пропозиції.

У 2019 році робочою групою, створеною Комітетом Верховної Ради з питань цифрової трансформації спільно з Комітетом з питань правової політики, було розпочато роботу над новою редакцією Закону України про політичні партії. До складу робочої групи увійшли народні депутати, представники Національного агентства з питань запобігання корупції, Міністерства юстиції України, Міністерства цифрової трансформації, представники громадянського суспільства та міжнародних організацій, а також незалежні експерти. Первинний проєкт закону був підготовлений у травні 2020 року та переданий для аналізу Венеційської комісії Ради Європи і Бюро ОБСЄ з питань демократичних інститутів та прав людини (ОБСЄ/БДІПЛ). У 2021 новий законопроект про політичні партії отримав спільний висновок, в якому низка ключових застережень стосувалися саме пропозицій реформування політичного фінансування^[6]. Після часткового врахування зауважень робочою групою, у 2023 ОБСЄ/БДІПЛ підготувало Записку щодо міжнародних та регіональних стандартів, застосованих до певних питань, пов’язаних з реформою політичних партій в Україні.

Метою цієї статті є дослідження сучасного стану державного фінансування політичних партій з урахуванням окремих здобутків реформи партійного фінансування, а також виокремлення питань, що потребують вирішення на законодавчому рівні. Об’єктом аналізу, окрім профільного законодавства, є пропозиції експертної групи з напрацювання нового партійного законодавства, а також позиції міжнародних експертів.

ІІ. Чому реформувати фінансування політичних партій важливо?

Україна розвивається як держава конституційної демократії на засадах поваги до прав людини, верховенства права й демократії, що водночас є спільними європейськими цінностями^[7], визнання та імплементація яких є передумовою інтеграції до Європейського Союзу. Демократія є «всезагальним правом всіх громадян на частку політичної влади, тобто право голосувати та право брати участь у політичному процесі» нагадує Ф. Фукуяма^[8]. Теоретично, можливим напрямом функціонування держави міг стати інший режим, сутнісно авторитарний. Проте українське суспільство, від Революції на граніті, що передувала проголошенню незалежності, до активної участі громадян в обороні від збройної агресії росії, постійно демонструє, що єдиним прийнятним для України вектором розвитку є побудова конституційної демократії.

Конституційна демократія, як зазначається в науковій літературі, «функціонує за певними правилами, що формувалися впродовж кількох століть у ході розвитку доктрини конституціоналізму»^[9]. До таких, зокрема, належать забезпечення поділу влади, політична багатоманітність, вільні вибори тощо. Водночас, демократія є неможливою без політичної свободи, тобто, як визначає її Ж.Ж. Руссо, «можливості реальної участі в ухваленні колективних рішень відповідно до наявної політичної і правової структури суспільства»^[10]. Західні автори наголошують, що «вільне формування волі більшості, що є єдиним критерієм її істинності, та можливість меншості створити політичну опозицію і мати потенційний шанс стати більшістю» є однією з основ конституціоналізму^[11].

Конституційна демократія побудована на основі політичного представництва, адже саме воно «робить голоси та думки громадян присутніми у публічній політиці» та існує тоді, коли політичні діячі «говорять, виступають, символізують і діють від імені інших на політичній арені»^[12]. Звідси випливає, що політичні партії – важливий елемент сучасної конституційної держави, який не тільки забезпечує формування політичної волі громадян, але й виступає інструментом перетворення цієї волі в ході виборів у персональний склад сформованих органів публічної влади. Макбейн Говард Лі, до прикладу, вважає «політичні партії та їхню практику важливою частиною американської живої конституції»^[13].

Разом з тим, вплив грошей на політиків та політичні партії здатен серйозно зашкодити реальному політичному представництву. Фінансові ресурси надають можливість впливати на кандидатів та партії, а коли політична влада просто відображає економічну владу, як слушно зауважує Кевін Касас–Замора, принцип «одна людина, один голос» губить своє значення і демократія зникає^[14].

Дослідження впливу грошей на політику у світовій науці розпочалися ще в кінці 19 на початку 20 століття. У 1883 році Парламентом Сполученого королівства Великої Британії та Ірландії прийнято Закон про запобігання корупції та незаконним практикам (1883 Corrupt and illegal Practices [Prevention] Act^[15]). Закон встановлював суворі ліміти на витрати кандидатів у передвиборній кампанії для запобігання підкупу виборців. У 1907 році в США прийнято Закон Тілмана (Tillman Act^[16]), що обмежував використання коштів корпорацій у виборчих кампаніях. Джеймс Поллок у 1932 році в одному з перших світових досліджень у даній темі відзначав: «питання про фінансування політики є Ахіллесовою п’ятою демократії». Фінансування політики не лягає на плечі пересічних виборців, в результаті цього контролюючий вплив всередині партії та нації переходить до кількох людей або кількох інтересів. Наводячи приклад Німеччини 30-х років, автор зазначає, що «коли банки та корпорації в змозі контролювати політичні партії, і коли кілька людей через свої фінансові внески можуть контролювати політику партії, то пора бити на сполох»^[17].

Але особливо гострою є проблема встановлення окремих правил фінансування політичних партій для молодих демократій та країн з невисоким середнім заробітком населення, в тому числі для України. О. В. Совгиря підкреслювала, що функціонування партій потребує значних коштів, що часто супроводжувалося фінансовими аферами і політичними скандалами, які дискредитували як самі партії, так і демократію в цілому^[18]. На думку, Н. Єсипчук істотна нерівність фінансових можливостей політичних партій призводить до нерівності їхніх шансів у політичному суперництві. «Політичні інвестиції» окремих груп юридичних або фізичних осіб тих чи інших партій використовуються як засіб впливу на визначення загальної політики держави. Таким чином, принцип народного суверенітету може перетворитися на фікцію^[19].

М. Пінто-Душинський висловив припущення, що в країнах з середнім заробітком, меншим ніж 7000 доларів на рік, фінансування партій не може відбуватися з вкладів їхніх прихильників. В таких країнах фінансування політики завжди вимагатиме великого залучення іншого капіталу. Підтвердженням цієї гіпотези, на думку автора, є факт, що такі країни є на такому ж етапі політичного розвитку, як Велика Британія в 19 столітті, коли використання політичних коштів супроводжувалося масовою купівлею голосів і корупцією^[20]. Наведені М. Валецкім^[21] приклади щодо Росії, Польщі та України, підтверджують, що офіційні ліміти виборчих видатків, у випадку їх встановлення на низькому рівні, на практиці виявляються фікцією. Вони не лише не стримують недозволених видатків, їх недостатність підриває довіру до всієї системи фінансування^[22].

Саме тому мінімізувати негативні наслідки недоброчесного впливу на волю виборців, а відтак, на несправедливі результати виборів через регулювання правил партійного фінансування надзвичайно важливо. Мета законодавчого регулювання політичного фінансування, полягає в обмеженні потенціалу надмірного впливу на політиків, з боку осіб які інвестують у вибори, а одночасно в нарощенні суспільної довіри до політичного процесу. Поліпшення суспільної довіри до виборчого процесу, сприяння справедливості у виборчому процесі та зміцнення партій як основних політичних організацій розглядається в західних демократіях, як одне із основних завдань підвищення стандартів суспільного життя (як приклад можна навести присвячені цій проблематиці матеріали Британського комітету підвищення стандартів суспільного життя (CSPL)^[23].

ІІІ. Тернистий шлях до запровадження державного фінансування та прозорої системи фінансової звітності політичних партій

Яким було правове регулювання державного фінансування до 2015 року

До вступу в силу Закону України «Про політичні партії в Україні» від 5 квітня 2001 року політичні партії діяли в межах правового поля, визначеного Конституцією та Законом України «Про об’єднання громадян», який набрав чинності 16 червня 1992 року. Передбачаючи державну підтримку для громадських організацій, цей закон не містив положень щодо державного фінансування політичних партій. Хоча в проекті Закону України «Про об’єднання громадян» 1992 року запровадження державного фінансування політичних партій передбачалося. Відсутність у зазначеному законі системи державного фінансування політичних партій призвела до того, що партії фактично були позбавлені повноцінних і легальних джерел фінансування.

Державна підтримка партій здійснювалася лише через непряме спеціальне фінансування передвиборної агітації. Початком законодавчого регулювання такої форми фінансування стала ч. 3 ст. 36 Закону України «Про вибори народних депутатів» від 18 листопада 1993 року, яка закріплювала можливість для кандидата в депутати, поряд з державним фінансуванням передвиборної агітації, використовувати кошти власного виборчого фонду. Таким чином в даному нормативно-правовому акті відбулося:

• фактичне розмежування на законодавчому рівні фінансового забезпечення підготовки і проведення виборів та фінансування передвиборної агітації;
• закріплення принципу публічного фінансового забезпечення підготовки і проведення виборів;
• розмежування фінансування передвиборної агітації на державне і приватне – шляхом формування виборчих фондів.

Проте згаданий закон створював найбільш сприятливі умови саме для приватного фінансування виборчих кампаній через відсутність будь-яких нормативних обмежень загального розміру виборчого фонду та лімітів витрат виборчого фонду.

В частині фінансування передвиборної агітації відбувся доктринальний перехід розуміння принципу рівних можливостей кандидатів від забезпечення фактичної рівності, до закріплення рівності правових можливостей. Власне, для забезпечення рівних можливостей держава брала на себе фінансові зобов’язання, надаючи непряме фінансування передвиборної агітації для всіх кандидатів в рівному обсязі (наприклад, друк передвиборних плакатів кандидатів усталеного зразка, надання друкованої площі та ефіру на телебаченні)^[24].

Закон України «Про вибори народних депутатів України» від 24 вересня 1997 року чіткіше окреслив форми непрямого фінансування передвиборної агітації політичних партій з державного бюджету^[25].

Норми цього Закону в частині публічного фінансування передвиборної агітації стали предметом аналізу Конституційного Суду України. Річ у тім, що частина перша статті 32 встановлювала неоднаковий термін для виготовлення передвиборних плакатів політичних партій, виборчих блоків партій, списки кандидатів у народні депутати України від яких зареєстровані у багатомандатному виборчому окрузі (не пізніш як за 60 днів до дня виборів) та у відповідному одномандатному виборчому окрузі (не пізніш як за 30 днів до дня виборів). Рішенням Конституційного Суду України № 1-рп/98 від 26.02.98 дана норма була визнана неконституційною.

В подальшому новели виборчого законодавства лише уточнювали законодавчий підхід, закладений у 1997 році. Так, Закон України «Про вибори народних депутатів України» від 18 жовтня 2001 року прямо визначав, що передвиборна агітація за рахунок коштів Державного бюджету України, які виділяються на підготовку і проведення виборів, здійснюється з додержанням принципу рівних умов, зокрема, надання партіям (блокам), кандидатів у депутати від яких зареєстровано в багатомандатному окрузі, а також кандидатам у депутати, зареєстрованим в одномандатному окрузі, однакових друкованих площ у друкованих засобах масової інформації та ефірного часу на радіо і телебаченні^[26]. Закон України «Про вибори народних депутатів» 25 березня 2004 року № 1665-IV деталізував процедуру оплати за наданий ефірний час та друковану площу.^[27] В Законі України «Про вибори народних депутатів» від 17 листопада 2011 року було більше деталізовано порядок надання послуг за рахунок коштів державного бюджету.

До Верховної Ради України неодноразово подавалися проєкти законодавчих актів, спрямованих на приведення процедур фінансування політичних партій та їхньої звітності до європейських стандартів, проте вони не користувалися підтримкою тогочасної політичної еліти. Рішення не надавати партіям державного фінансування, ймовірно, було обумовлено бажанням з боку правлячих партій чи політиків зберегти свої конкурентні переваги^[28]. Одним з цікавих законопроектів, розроблених фахівцями, був Проєкт львівських фахівців-політологів О. Шумельди та А. Романюка^[29][30]. Проєкт передбачав запровадження як прямого бюджетного фінансування статутної діяльності, так і компенсації передвиборчих витрат парламентських партій.

Очікуване зрушення сталося у березні 2003 року, коли з ініціативи народного депутата України І. Гриніва Верховна Рада розглянула підготовлений за допомогою ряду експертів (в більшій мірі розробка належала Лабораторії законодавчих ініціатив) проєкт Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із запровадженням державного фінансування політичних партій».

Відповідний закон був прийнятий 27 листопада 2003 року^[31] та висвітлювався на сайті Верховної Ради України як чинний, хоча на практиці так і не був введений в дію. Державне фінансування статутної діяльності мало розпочатися в січні 2007 року, а відшкодування витрат на виборчу кампанію – після парламентських виборів 2006 року. Проте Закон України «Про державний бюджет України на 2007 рік» призупинив фінансування статутної діяльності політичних партій протягом 2007 р., а пункт 91 Розділу ІІ Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2007 скасував усі положення про державне фінансування політичних партій, запроваджені у 2003 р. Незважаючи на те, що рішенням Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року пункт 91 Розділу ІІ Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» був визнаний неконституційним^[32], у зв’язку з відсутністю законодавчого акту, який відновлював би положення Розділу IV-1 Закону «Про політичні партії в Україні» та статтю 98 Закону України «Про вибори народних депутатів» в частині порядку бюджетного фінансування політичних партій, норми цього Закону так і не вступили в силу. Виникла ситуація юридичної невизначеності, коли під час моніторингового візиту GRECO Уряд України, з одного боку, вказував на скасування Конституційним Судом норми, що відмінила порядок державного фінансування, а з іншого – відповідні статті, які мали регулювати процедуру такого фінансування стали «статтями -привидами», які хоч і висвітлювалися на інформаційних ресурсах Верховної ради України, проте на практиці не могли бути введенні в дію.

До реформи 2015 року в законодавстві запроваджувалися і окремі форми фінансової звітності. Зокрема, в 2013 році було запроваджено подання під час парламентських виборів електронних фінансових звітів (проміжного та остаточного), однак загалом були відсутні ефективні засоби контролю та дієві механізми притягнення до відповідальності за порушення партіями правил фінансування та подання звітності.

Міжнародні зобов’язання в частині прозорості політичного фінансування

Практика 2003-2014 років, протягом яких демонструвалося постійне відтермінування Україною прийняття рішення про перехід до форм партійного фінансування та звітності, що відповідали би вимогам часу, наочно демонструє, що перехід до державної форми підтримки політичних партій та запровадження нових стандартів звітності й контролю за надходженням та використанням коштів політичних партій і виборчих кампаній були б неможливими без системних вимог та рекомендацій з боку міжнародних організацій, в тому числі надрегіональних та регіональних (Рада Європи, Європейський союз, ОБСЄ). Найвагоміший вплив на впровадження реформи партійних систем, в тому числі на розробку стандартів політичного фінансування в державах-членах має Рада Європи, серед її інституцій – Європейська комісія за демократію через право (Венеційська комісія).

Коротко нагадаємо ключові рекомендації щодо фінансування партій та виборчих кампаній, імплементацію яких відслідковують органи Ради Європи.

Насамперед, 9-10 березня 2001 року на 46-му пленарному засіданні Венеційської комісії були прийняті «правила фінансування політичних партій», якими було визначено відповідні принципи, систему контролю та санкції. Відповідно до Правил, всіх партій, представлених у парламенті, має бути передбачено державне фінансування^[33]

Важливість подальшого розвитку партійного фінансування було підкреслено у Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1516 (2001). В рекомендації зазначається, що держави-члени Ради Європи мають забезпечити обґрунтований баланс між державним та приватним фінансуванням; справедливі критерії розподілу державної допомоги партіям, суворі правила щодо приватних пожертв; встановлення межі для партійних видатків, пов’язаних з виборчими кампаніями; повну прозорість звітності; створення незалежного органу аудиту та встановлення адекватних санкцій для порушників правил (п.7)^[34]. Державне фінансування повинно, з одного боку, визначатися пропорційно до політичної підтримки, яку має партія, з урахуванням таких об’єктивних критеріїв як кількість поданих голосів або здобутих місць у парламенті, а, з іншого боку, надавати новим партіям можливість з’являтися на політичній арені та на чесних умовах конкурувати з більш стійкими партіями. Важливе значення має і Рекомендація Rec(2003)4 Комітету Міністрів Ради Європи «Про загальні правила боротьби з корупцією при фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній»^[35], що визначає базові принципи фінансування і політичних витрат, а також приписи щодо прозорості та контролю в цій сфері.

Запровадження державного фінансування та прозорої системи звітування є критерієм для визнання Радою Європи країни такою, що бореться з корупцією. 1 січня 2006 році Україна приєдналась до Групи держав Ради Європи проти корупції (GRECO), а у 2011 році GRECO завершила третій раунд оцінювання стану дотримання Україною антикорупційних рекомендацій, тематикою якого було питання прозорості фінансування політичних партій. Оціночний звіт по Україні «Прозорість фінансування партій»^[36] за результатами 3-го раунду оцінювання GRECO визначив найбільш суттєві недоліки фінансування політичних партій, для усунення яких експерти GRECO напрацювали рекомендації, зокрема владу закликали знову поставити запровадження державного фінансування на політичний порядок денний (п.93).

Розробка, з урахуванням європейських стандартів, проєкту закону про внесення змін до Закону України «Про політичні партії в Україні» (щодо фінансування діяльності політичних партій) була передбачена підпунктом 2 пункту 1 Плану заходів із виконання обов’язків та зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи, затвердженим Указом Президента України від 12 січня 2011 року № 24.

Врахування теоретичного та методологічного доробку Ради Європи (РЄ) в питаннях фінансування політичних партій було вкрай важливим для приведення законодавства України в цій сфері у відповідність до Копенгагенських та Мадридських критеріїв, виконання яких, у свою чергу, є обов’язковими для країн-кандидатів на вступ до ЄС.

Всі перелічені вище факти особливо гостро вказували на необхідність включення до порядку денного вимоги реформування існуючої в Україні до 2015 року системи фінансування політичних партій та виборчих кампаній.

IV. Як змінилося партійне фінансування після 2015 року і чи завершена реформа?

Головні успіхи реформи партійного фінансування після 2015 року

Ключовою зміною, що мала місце після Революції гідності, стало довгоочікуване впровадження державного фінансування політичних партій та посилення вимог щодо їхньої звітності. Хоча процес обговорення та прийняття нових правил не пройшов легко, навіть після зміни влади та закріплення зобов’язань щодо внесення до законодавства України комплексних змін з метою забезпечення прозорості фінансування партій та виборчих кампаній згідно з рекомендаціями Групи держав Ради Європи проти корупції (GRECO) протягом II кварталу 2015 року у коаліційній угоді депутатських фракцій «Європейська Україна»^[37].

7 квітня 2015 року до порядку денного Верховної Ради України було внесено урядовий Проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо фінансування діяльності політичних партій» № 2563^[38], який передбачав запровадження державного фінансування політичних партій з 2017 року, проте його було скеровано на доопрацювання.

Нарешті, 8 жовтня 2015 року ухвалено Закон № 731-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» (законопроект 2123а)^[39], в якому було враховано значну кількість вимог Рекомендації Rec(2003)4 Комітету Міністрів Ради Європи «Про загальні правила боротьби з корупцією при фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній» та рекомендацій GRECO. Положення цього Закону в частині запровадження щорічного державного фінансування статутної діяльності політичних партій, відшкодування витрат партій на здійснення передвиборної агітації та встановлення обмежень щодо розміру внесків на підтримку партій з боку фізичних та юридичних осіб набирали чинності з 1 липня 2016 року. Ухвалення цього закону було однією з ключових передумов Єврокомісії для надання українцям безвізового режиму для поїздок до країн Європейського Союзу (ЄС) у 2017 році.

Законопроект 2123а після першого читання дістав в цілому схвальний висновок ОБСЄ/БДІПЛ і Венеційської комісії^[40], окремі зауваження спільного висновку (зокрема в частині визначення поняття внеску, дозволеного розміру державного капіталу для юридичних осіб, що мають право на здійснення внеску) були враховані при підготовці до другого читання.

Варто наголосити, що нове законодавство, серед іншого, повністю відійшло від характерного для попереднього періоду замовлення за рахунок бюджетних коштів друку передвиборчих програм та оплати ефірів на державному телебаченні в однаковому обсязі для всіх кандидатів та партій. Практика засвідчила неефективність такого регулювання, тому нові правила фінансування передбачили механізм відшкодування витрат політичних партій, пов’язаних з фінансуванням їхньої передвиборної агітації під час чергових та позачергових виборів народних депутатів України лише для партій, які внаслідок перемоги на виборах подолали виборчий бар’єр та взяли участь у розподілі депутатських мандатів (п. 2, ч. 1 ст. 17-1, ч. 1 cт. 17-4 Закону України «Про політичні партії в Україні»).

Перші кошти державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності політичні партії отримали у III кварталі 2016 року, після набуття 1 липня цього року чинності законом 731-VIII й безперервно отримують фінансування досі. Попри значний позитивний вплив оновлених правил фінансування, на практиці, протягом 2016-2019 років все ж проявилося багато законодавчих прогалин та технічних недосконалостей запровадженого механізму. Насамперед, йшлося про подання партіями фінансової звітності до НАЗК у паперовій формі, що як ускладнювало перевірку включеної до звітів інформації самим НАЗК, так і створювало перешкоди для доступу громадськості до звітності політичних партій.

Зрештою, порядок звітування політичними партіями зазнав суттєвих змін після набуття чинності положеннями Закону про політичні партії, внесених Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» від 19.12.2019 (Закон № 410-IX)^[41] та прийняття Наказу НАЗК «Про деякі питання подання звітності політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру» від 19.02.2020^[42]. Ці нормативні акти врегулювали запуск 11 травня 2021 року Єдиного державного реєстру електронної звітності політичних партій POLITDATA. Окрім того, було затверджено форму та порядок подання через електронний кабінет звіту до Єдиного державного реєстру звітності політичних партій на офіційному веб-сайті НАЗК, а також порядок доступу для всіх зацікавлених до даних звітів в машиночитному форматі (крім відомостей про реєстраційний номер облікової картки платника податків або серію та номер паспорта громадянина України, місце проживання фізичної особи).

Законом № 410-IX також внесені зміни до Закону про політичні партії, зокрема: конкретизовано поняття внеску та грошового внеску в частині спонсорства третіх осіб; деталізовано обмеження у здійсненні внесків на підтримку політичних партій; розмежовано відповідальність внескодавця та політичної партії щодо незаконного внеску; скасовано вимогу стосовно обов’язкового подання до відділення банку чи іншої установи заяви на здійснення грошового внеску на підтримку партії(яка ускладнювала на практиці можливість здійснення внеску);скасовано необхідність проходження зовнішнього фінансового аудиту партіями, що не отримують державного фінансування. Для створення сприятливих умов для залучення партією коштів з легальних джерел для фінансування, врегульовано можливість перерахування внесків на користь партії у безготівковій формі, зокрема із застосуванням платіжних систем (за умови ідентифікації донора).

Невиконані зобов’язання та законодавчі прогалини

Попри вдосконалення окремих аспектів фінансування політичних партій шляхом прийняття у 2019 році Закону № 410-IX, було усунуто далеко не всі прогалин та корупційні ризики, які можуть бути використані для обходу встановлених законодавством обмежень. Необхідність врегулювання окремих з них знайшло своє відображення в Антикорупційній стратегії на 2021-2025 рік^[43] та відповідній їй державній антикорупційній програмі^[44] (див. п. 1.5. (Проблеми 1.5.2, 1.5.3), а також у моніторингових звітах аналітичних центрів^[45].

Розуміючи, що увесь спектр законодавчих прогалин не може бути охоплений в рамках однієї публікації, все ж спробуємо згрупувати комплекс існуючих проблем за чотирма основними напрямками.

1. По-перше, регулювання внесків на користь політичних партій та виборчих кампаній, у тому числі – обмеження надмірного впливу великих донорів та коштів з іноземних джерел, мінімізація випадків підставних внесків.

Одним із ключових проблемних питань є регулювання внесків в натуральній формі: шляхом надання товарів, робіт, послуг, в тому числі – не безпосередньо партійному осередку, а окремим представникам партії чи кандидатам, а також фінансування під виглядом позик. Також проблемою є фінансування через посередників або через підставні компанії для обходу обмежень щодо максимального розміру внеску або заборони здійснювати внески іноземними державами, іноземними юридичними особами, юридичними особами, які прямо або опосередковано належать нерезидентам^[46]. Підставними посередниками часто є фізичні особи, оскільки законодавство не обмежує здійснення внесків особами, які не мають достатніх легальних доходів для таких внесків. Зокрема, на законодавчому рівні не закріплено співвідношення розмірів внесків, наданих фізичними особами на користь політичних партій, з розмірами їх доходів, що можуть бути підтверджені документально, та відсутні заборони на здійснення внесків фізичними особами, які діють в інтересах інших осіб, зокрема представників фінансово-промислових груп, олігархів^[47]. Також поширеними є практики внесення коштів до фондів, асоціацій, благодійних організацій, релігійних організацій та інших некомерційних організацій з подальшим використання цих коштів на користь партій чи виборчих кампаній, оскільки ці організації не звітують про свої джерела надходжень^[48], використання криптовалют та фіктивних господарських операцій для приховування фінансового внеску.

Здійснення внесків громадськими, благодійними та релігійними об’єднаннями не відповідає меті створення таких організацій та їх статутним цілям; такі організації є неприбутковими та діють виключно за рахунок внесків, пожертв, грантів, а отже й повинні реалізовувати виключно цілі та завдання їх статутної діяльності. Експерти Центру політико-правових реформ (ЦППР) відзначають, що значна частина партій використовують цей недолік законодавства для того, щоб отримувати та витрачати кошти начебто від імені та в інтересах тієї чи іншої організації, але насправді таким чином приховують справжні обсяги своїх доходів та витрат, імена осіб, які є справжніми донорами партій^[49].

Слід зазначити, що з такими прогалинами стикається не лише Україна, але й інші країни Ради Європи. Зокрема у 2021 році ПАРЄ в Резолюції 2390 (2021) «Прозорість та регулювання пожертвувань на політичні партії та виборчі кампанії від іноземних донорів»^[50] зазначила серед негативних практик ухилення від правил фінансування крім згаданих вище також створення підставних компанії для встановлення легальної присутності в цільовій країні. В §11 Резолюції ПАРЄ наводить широкий перелік рекомендацій для держав-членів, спрямованих на попередження загроз тіньового іноземного фінансування політичних партій та виборчих кампаній, які є насамперед актуальними і для України, з метою протидії нелегальному фінансуванню партій та виборчих кампаній державою-агресором. Як зазначає Єжи Яскерня, ПАРЄ, яку називають «сумлінням Європи (виходячи з політичного представництва в його складі)» виконує свою місію щодо попередження про нові загрози для демократії, верховенства права та охорони прав людини, а також пошуку їх адекватного вирішення^[51].

2. По-друге, створення умов для розвитку позапарламентських політичних партій, чесної та прозорої міжпартійної конкуренції, а також більш ефективний розподіл та використання бюджетного фінансування.

Сама ідея бюджетного фінансування політичних партій спрямована на створення для партій рівних умов участі у політичному житті. В той же час через відміну у жовтні 2019 року норми про фінансову підтримку для позапарламентських партій, на сьогодні невеликі та нові партії позбавлені можливості на рівних конкурувати з великими парламентськими партіями, які мають підтримку як з приватних, так і з публічних джерел через державне фінансування. Норма про державне фінансування партії, що отримали на виборах більше 2 відсотків голосів виборців, мала бути введена в дію з 2020 року, проте Верховною радою IX скликання була підтримана поправка про виділення державного фінансування лише для партій, що подолали виборчий бар’єр.

Вимога щодо надання права на отримання державного фінансування політичним партіям, які на останніх виборах отримали не менше 2 відсотків голосів виборців, була включена до Антикорупційної стратегії як одне з завдань для реалізації на протязі 2023-2025 років (див. п.1-5)^[52]. Законопроект 9419-1^[53] закріпив відновлення цієї норми, хоча між першим та другим читанням бар’єр для отримання державного фінансування було збільшено з 2% до 3% голосів виборців.

До проблем належить також відсутність на законодавчому рівні чіткого визначення терміну «статутна діяльність», що створює складнощі при визначенні напрямків використання політичними партіями коштів державного бюджету^[54], крім того в законодавстві відсутній чіткий перелік заборон щодо використання політичними партіями коштів державного фінансування та законодавчо визначених пріоритетних напрямів використання цих коштів, що призводить до того, що всі витрати, здійснені політичними партіями, можна віднести до витрат на «статутну діяльність» (див. абз. 7 п. 1.5.2)^[55]. Наслідком цього є надмірне використання політичними партіями коштів державного бюджету не на свій інституційний розвиток, залучення молоді та жінок до політики тощо, а на політичну рекламу (особливо рекламу на зовнішніх носіях, реклами на радіо й телебаченні та в соціальних мережах), в тому числі під час виборчого процесу. Експерти відзначають, що витрачання політичними партіями коштів з державного бюджету на політичну рекламу є неефективним з точки зору суспільного інтересу, особливо враховуючи проблему відсутності чіткого розмежування політичної реклами у міжвиборчий період та під час виборчого процесу.^[56]

Чинна редакція Закону України «Про політичні партії» передбачає припинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії у випадку встановлення судом за позовом НАЗК або Рахункової палати фактів, які свідчать про використання таких коштів на фінансування участі партій у виборах або на цілі, не пов’язані зі здійсненням їхньої статутної діяльності. В той же час, ні дефініції «статутної діяльності політичної партій»^[57], ні «використання коштів на фінансування участі партій у виборах» чітко не визначені в законі. Як у самих партій, так і у аудиторів та НАЗК відсутнє чітке розуміння, яка саме діяльність партії може вважатися пов’язаною з участю партії у виборах. Адже вся публічна активність партії у передвиборчий період (до прикладу, друк і поширення партією своєї програми чи основних пріоритетів діяльності напередодні виборів; створення нового сайту; збільшення тиражування партійної газети; фінансування виступу того чи іншого політика на телебаченні чи радіо під час якого він не висловлює прямих закликів до голосування за ту чи іншу партію^[58]), з одного боку, може трактуватися як пов’язана з виборами, з іншого – це практично неможливо довести.

Крім того, на практиці виникла проблема з реалізацією норми щодо відшкодування витрат політичних партій, пов’язаних з фінансуванням їхньої передвиборної агітації під час чергових та позачергових виборів народних депутатів України. Відповідно до постанови Центральної виборчої комісії від 5 жовтня 2019 року № 1917 розмір відшкодування за результатами останніх позачергових парламентських виборів склав 467 млн грн^[59]. За тринадцять років розмір таких витрат зріс у 3,5 рази, до прикладу, коли аналогічна норма застосовувалася у 2006 році – партії задекларували у фінансових звітах витрати на передвиборну агітацію на 126 млн. грн^[60]. Оскільки закон дозволяє відшкодовувати витрати на рекламу політичних партій на телебаченні, партії, що мали шанси на подолання виборчого бар’єру значно збільшили обсяг і розмір витрат за цим видом агітації, що створює нерівні можливості для всіх учасників виборчих перегонів^[61].

Це далеко не повний виклад проблем, що виникли на практиці при розподілі та використанні бюджетного фінансування. Насамперед формула розрахунку щорічного обсягу державного фінансування статутної діяльності політичних партій^[62], що прив’язана до розміру мінімальної заробітної плати, який як у гривневому, так і в доларовому еквіваленті за останні роки зріс у чотири рази, стала причиною неконтрольованого і нічим необґрунтованого росту обсягів державного фінансування^[63]. Більше того, при формуванні проєкту державного бюджету, попри закріплену у законодавстві формулу замість мінімальної заробітної плати використовувався показник прожиткового мінімуму (наприклад у 2018 та 2019 році), або закладалися суми менші за обсягом, ніж розрахунки за формулою (наприклад у 2020 році).

Крім того, виклад положень ч. 1 ст. 17-5 та ст. 17-2 Закону «Про політичні партії в Україні» призвів до можливості різного тлумачення порядку визначення суми державного фінансування статутної діяльності партій. Основна дискусія полягає в тому, чи слід вважати, що виділення 10% державного фінансування для парламентських політичних партій, що дотрималися гендерної квоти (п. 1 ч. 1 cт. 17-5), передбачено понад загальну суму фінансування^[64] чи ці кошти мають бути виділені додатково понад 100 відсотків щорічного обсягу державного фінансування (п. 2 ч. 1 cт. 17-5). НАЗК тлумачить зміст норм у спосіб, коли замість, визначених у п. 1, 2 ч. 1 ст. 17-5 Закону України «Про політичні партії в Україні», 10% та 100% йдеться про 10% та 90% від загального обсягу державного фінансування відповідно. З точки зору експертів такий підхід є концептуально хибним та таким, що грубо суперечить тексту закону в частині правил розподілу цих коштів^[65].

3. По-третє, підвищення рівня прозорості та ефективності державного контролю за дотриманням законодавства про фінансування політичних партій та виборчих кампаній, уніфікація підходів щодо форми звітності за надходження та витрати політичних партій та виборчих фондів.

Основною проблемою в питаннях прозорості та ефективності державного контролю за дотриманням законодавства про фінансування політичних партій стало тривале призупинення у 2020-2023 роках звітування партій. Фактично запуск електронної системи POLITDATA не отримав очікуваного ефекту через прийняття Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв’язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)» від 30.03.2020 № 540-IX^[66] та Закону України «Про захист інтересів суб’єктів подання звітності та інших документів у період дії воєнного стану або стану війни» 3 березня 2022 року № 2115-IX (Закон № 2115-IX )^[67]. У 2020 році партіям було надано можливість подавати квартальні звіти не пізніше ніж на 40-вий день після закінчення здійснення заходів щодо запобігання виникненню та поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19). Внаслідок цього звіти окремих політичних партій за 2020, 2021 роки не було подано (станом на кінець 2021 року у реєстрі POLITDATA відображалось лише 72 звіти політичних партій, які добровільно подали фінансову звітність), а з 7 березня 2022 року почав діяти № 2115-IX, що передбачав звільнення від відповідальності за неподання фінансових звітів під час дії воєнного стану та протягом трьох місяців після його припинення чи скасування. Як зазначено у роз’ясненні НАЗК^[68], передбачалося, що партії повинні будуть подати звіти протягом 3 місяців після припинення чи скасування воєнного стану або стану війни за весь період неподання звітності чи обов’язку подати документи. Відновлення фінансової звітності на сьогодні передбачено у прийнятому Верховною Радою України Законопроєкті 9419-1^[69], відповідно до положень якого, політичні партії подаватимуть до НАЗК фінансові звіти протягом 120 днів (для позапарламентських партій) та протягом 90 днів з дня набрання чинності цього законопроєкту (набуде чинності протягом 60 днів з дня його опублікування), якщо політична партія має право на державне фінансування своєї статутної діяльності.

Крім того в законодавстві не уніфіковані правила подання фінансової звітності політичними партіями та звітності щодо надходження та використання виборчих фондів та фондів всеукраїнського референдуму. Питання фінансування виборчих кампаній є предметом регулювання Виборчим кодексом України, який набув чинності у 2020 році. Втім, на відміну від порядку фінансування політичних партій для здійснення їх статутної діяльності, який зазнав прогресивних змін в частині звітування через реєстр POLITDATA, – положення Кодексу не впровадили суттєвих або комплексних змін у порядок формування виборчих фондів та подачі звітності про надходження і використання його коштів. Розпорядники зобов’язані підготувати проміжний та остаточний фінансові звіти, при цьому звіти все ще подаються на паперових носіях та в електронному вигляді (на цифрових носіях) безпосередньо до контролюючих органів^[70]. Інформації про рух коштів на рахунках виборчих фондів на всеукраїнських виборах стає доступною для виборців і спостерігачів за виборчим процесом лише після публікації звітів, безпосередньо перед днем виборів (в частині включеній до попередніх звітів), а в значній мірі вже після дня голосування (після опублікування остаточних фінансових звітів). Аналіз фінансових звітів на місцевих виборах за законодавством надається для ознайомлення лише в приміщенні територіальних виборчих комісій (далі – ТВК), а більшість ТВК взагалі не виконує обов’язку щодо вивішування цих аналізів на дошках оголошень. ТВК на відміну від НАЗК не володіють компетенцією та спроможністю аналізувати фінансову звітність та встановлювати порушення порядку фінансування, допущені суб’єктами виборчого процесу. Так, у 2020 році значна частина ТВК, як засвідчував моніторинг Громадянської мережі «ОПОРА», не провели аналізу жодного проміжного або остаточного звіту організацій партій та кандидатів у законодавчо передбачені строки. Непоодинокою була і ситуація проведення аналізу лише окремих звітів політичних партій і кандидатів, тоді як звіти інших суб’єктів виборчого процесу ТВК не встигли вивчити^[71]. Як реагування на вищезазначені виклики, Антикорупційна стратегія закріпила необхідність впровадження електронної системи звітності щодо надходження та використання виборчих фондів та фондів всеукраїнського референдуму, а також передачі контрольних повноважень з перевірки цих звітів до НАЗК.

Ще однією проблемою є закріплення Рахункової палати як органу в сфері контролю за законним та цільовим використанням політичними партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності (ст. 17-9 Закону України «Про політичні партії в Україні»), що призводять до дублювання контрольних повноважень та неможливості розподілу контрольно-наглядових функції між НАЗК та Рахунковою палатою^[72].

Також, відсутність вимоги щодо перерахування коштів державного фінансування статутної діяльності партії своїм організаціям або іншим структурним утворенням лише на окремі рахунки для зарахування та використання коштів такого державного фінансування призводить до того, що значна частина коштів, виділених з державного бюджету, перераховується на звичайні рахунки місцевих організацій партій та перемішується є власними коштами такої місцевої організації, що практично унеможливлює подальший контроль цільового використання цих коштів^[73].

1. По-четверте, запровадження пропорційних та обґрунтованих санкцій, чітке розмежування відповідальності політичних партій та розпорядників виборчих фондів та внескодавців.

У випадку виявлення НАЗК під час перевірки звітності політичної партії порушень, чинне партійне законодавство передбачає зупинення державного фінансування такої партії. В той же час, враховуючи, що виявлені порушення можуть бути незначними (наприклад, на суму кількасот тисяч гривень), втрата партією фінансування на десятки мільйонів гривень є непропорційною санкцією.

Крім того, розміри штрафів закріплених у Кримінальному кодексі та Кодексі про адміністративні правопорушення, є неспівмірними з сумами порушень правил фінансування політичних партій та виборчих кампаній, а в окремих випадках штраф як покарання за кримінальне правопорушення у сфері політичного фінансування є меншим за адміністративний штраф^[74].

Всі ці проблеми, як вагомі складові ризиків політичної корупції, з одного боку потребують якнайшвидшого вирішення, а з іншого, оскільки напряму зачіпають фінансові інтереси політичних партій, — зустрічаються з небажанням парламентарів вносити зміни до правил, які сприяли обранню відповідної політичної сили до парламенту. Втім, дослідження актів Ради Європи свідчить, що не лише Україна намагається ухилитися від гармонізації принципів, які регулюють правила фінансування політичних партій і виборчих кампаній. Зазвичай уряди, які є представниками політичних партій, намагаються уникнути зміни правил пов’язаних із збільшенням фінансового контролю чи зменшенням потенційних джерел фінансування, посилаючись на унікальні історичні, культурні, соціальні чи політичні характеристики відповідних країн^[75].

V. Дискусії навколо нового витка реформування партійного фінансування

Напрями для продовження реформи

З 2019 року триває робота по розробці нової редакції Закону про політичні партії, яка покликана вирішити більшість перелічених вище проблем, проте низку напрацьованих положень як представники політичних партій, так і експерти Венеційської комісії та ОСБЄ вважають дискусійними.

Насамперед узагальнимо ключові пропозиції законопроекту^[76]:

– замість використання показника мінімальної заробітної плати для визначення щорічного обсягу державного фінансування статутної діяльності політичних партій пропонується закріплення в законодавстві у твердій грошовій сумі 700 мільйонів гривень, з її збільшенням для урахування інфляції на величину індексу споживчих цін, поділену на 100 відсотків;

– зберігаючи принцип, визначений у міжнародних рекомендаціях, відповідно до якого розмір фінансування має бути пропорційним до отриманих голосів виборців, законопроектом пропонується перерозприділити певний відсоток фінансування на користь менших партій шляхом запровадження змішаної системи розподілу коштів державного фінансування, згідно з якою 70% виділеної у бюджеті суми розподілятиметься між парламенськими партіями в залежності від голосів виборців за результатами парламентських виборів, 10 % за дотримання парламентськими партіями відповідної гендерної квоти рівними частинами, а 20% між всім політичними силами, політичних партій, що отримали на виборах більше 2% голосів виборців;

– для регулювання непрямих внесків від третіх осіб та можливості відслідковувати майнові внески, внески роботами і послугами, нематеріальними активами, в законопроекті пропонується впровадження механізму, відповідно до якого внесок на суму в понад 100 розмірів прожиткового мінімуму здійснюватиметься виключно шляхом укладання у письмовій формі цивільних чи господарських договорів, а внески здійснені шляхом фінансування заходів або діяльності на користь партії надаються лише після письмового надання згоди політичною партією;

– граничний розмір внеску на користь політичної партії повинен відповідати доходам особи, тому згідно з проєктом внесок фізичної та юридичної особи не може перевищувати 20 відсотків сукупного доходу за останні п’ять календарних років, що передують року здійснення внеску, також запропоновано сукупний обрахунок внесків на політичну партію і внесків до виборчих фондів висунутих політичною партією кандидатів на всіх видах виборів при визначенні максимального розміру внеску;

– встановлення вичерпного переліку заборон щодо витрачання політичними партіями коштів державного фінансування статутної діяльності, зокрема в частині витрачання коштів державного фінансування статутної діяльності на оплату послуг з реклами політичних партій, кандидатів, висунутих політичною партією протягом виборчого процесу та дев’яносто днів до початку виборчого процесу, а також закріплення пріоритетних напрямів використання коштів державного фінансування;

– обмеження прямих чи непрямих внесків від громадських об’єднань, благодійних або релігійних організацій на користь партій чи виборчих кампаній;

– відмова від відшкодування політичним партіям витрат, пов’язаних з фінансуванням їхньої передвиборної агітації під час чергових та позачергових виборів народних депутатів України, з одночасним виключення обмежень щодо використання політичною партією коштів виділених на статутну діяльність для фінансування участі у виборах (так, законопроєкт дозволяє перераховувати до виборчих фондів на будь-яких типах виборів до 30 відсотків річного обсягу коштів державного фінансування статутної діяльності такої політичної партії за рік, у якому відбуваються вибори);

– встановлення обов’язку для банків щомісячно за допомогою інформаційної системи надавати НАЗК інформацію про надходження/використання коштів на рахунки політичних партій, натомість НАЗК оприлюднює цю інформації із знеособленими даними на платформі POLITDATA;

– надання партіям можливості подати виправлений звіт про майно, надходження, витрати і зобов’язання фінансового характеру;

– запровадження обмеження на участь у виборчому процесі політичних партій, що систематично порушують вимоги законодавства про політичні партії;

– включення до Перехідних положень законопроекту змін до Виборчого кодексу, покликаних уніфікувати порядок подання фінансових звітів політичних партій та звітів щодо надходження та використання виборчих фондів через електронні сервіси;

– удосконалення порядку зупинення та припинення державного фінансування та притягнення до відповідальності у випадку нецільового використання коштів політичними партіями (зокрема у випадку виявлення порушень політична партія спочатку отримує час на надання пояснень, а зупинення фінансування, матиме місце не на повну суму виділеного фінансування, а у подвійному розмірі від суми, виявленої у звіті недостовірної інформації);

– розмежовано повноваження НАЗК та Рахункової палати (відповідно до проєкту Рахункова палата здійснюватиме контроль не безпосередньо за політичними партіями, а за самим НАЗК в частині запобігання корупції щодо розподілу та перерахування коштів, виділених з державного бюджету на фінансування політичних партій під час аудиту, що проводиться Рахунковою палатою раз на два роки на підставі Закону України «Про запобігання корупції»).

Дискусії щодо окремих законодавчих пропозицій

У спільному висновку Венеційської комісії Ради Європи та Бюро ОБСЄ з питань демократичних інститутів та прав людини (ОБСЄ/БДІПЛ) 2021 року низка ключових застережень стосувалася загалом пропозицій щодо реформування політичного фінансування, натомість Записка щодо міжнародних та регіональних стандартів, застосованих до певних питань, пов’язаних з реформою політичних партій в Україні ОБСЄ/БДІПЛ (2023 року) в основному зосереджена на критичному аналізі запропонованої в проекті закону про політичні партії прив’язці розміру партійних пожертв до річного доходу внескодавця.

Загалом спільний висновок зазначає, що законопроект характеризується каральним підходом до незначних порушень правил фінансування політичних партій, частину з яких, на думку експертів можна було б усунути за допомогою превентивних заходів, наприклад посилених заходів комунікації та підвищення обізнаності (п. 11), а під час підготовки проєкту Закону розробники очевидно зробили вибір на користь так званої «егалітарно-демократичної моделі» державного контролю, яка значною мірою обмежує автономію партій в інтересах прозорості, внутрішньої демократії, підзвітності та державного контролю (п. 34)^[77].

Чи не найбільшу увагу акцентовано на обставинах, за яких фізичні особи можуть здійснювати внески, які Венеційській комісії та ОБСЄ БДІПЛ видаються надмірно обмежувальними. Законопроект пропонує закріпити вимогу, відповідно до якої загальний розмір внесків на підтримку політичної партії від громадянина України, а також фізичної особи-підприємця протягом одного календарного року не може перевищувати 20 відсотків його сукупного доходу за останні п’ять календарних років. При цьому, загальне обмеження розміру внесків на підтримку партій (за проєктом внесок від фізичних осіб за рік не може бути більшим за 1,5 мільйона, а від юридичних осіб більше 3 мільйонів гривень), залишається досить високими. Таким чином у висновку запропоновано переглянути обмеження прав фізичних осіб на пожертви політичним партіям з одночасне зниженням граничних розмірів пожертв для фізичних та юридичних осіб (пп. 98-101).

Венеційська комісія наголошує, що це положення, зокрема, обмежує політичну участь громадян, що отримують дохід лише протягом останніх двох або трьох років або накопичували заощадження чи успадковані кошти протягом тривалішого періоду, особливо це стосується потенційних спонсорів молодшого віку й тих, що, можливо, не мали попередніх доходів до досягнення 18-річного віку, а також не дозволяє всім фізичним особам робити внески на підтримку обраних ними партій. Крім того, фізична особа не зможе робити внесок у формі роботи або послуги і грошовий внесок протягом одного року, якщо загальна сума внеску перевищує 20% його/її доходу.

Натомість представники робочої групи у публічних дискусіях підкреслюють, що для потенційних мотивованих спонсорів молодшого віку, або тих що має попередньо накопичені доходи все ж залишеного норму про можливість без обмежень здійснювати внесок на підтримку політичної партії внесків у сумі менше ніж один розмір мінімальної заробітної плати (6700 грн. станом на 2023 рік). ОБСЄ у Записці щодо міжнародних та регіональних стандартів, застосованих до певних питань, пов’язаних з реформою політичних партій в Україні також відзначає, що така пропозиція певною мірою усуває занепокоєння, висловлені у Спільному висновку 2021 року, оскільки це дозволить особам робити внески незалежно від їхнього доходу, хоча й у досить обмежених розмірах (п. 57). Однак ОБСЄ вважає, що норма все ж може опосередковано дискримінувати різні категорії осіб, які бажають зробити пожертви, наприклад, молодь, або груп осіб, рівень безробіття серед яких є вищим, ніж серед населення, наприклад, людей з інвалідністю, або осіб, які взяли неоплачувану відпустку по догляду за дитиною, а також жінок. З огляду на гендерний розрив в оплаті праці в Україні, як наслідок, жінки загалом зможуть робити менші внески у фінансування політичних партій, що опосередковано означає менше можливостей брати участь у політичному житті. І загалом, громадянин із вищим доходом може робити більший внесок, ніж ті, хто заробляє менше, тим самим ставлячи під сумнів принцип рівності перед законом.

Слід зазначити, що регулювання, яке ставить у залежність суми внеску від обсягу офіційних доходів застосовується на практиці в інших країнах Ради Європи, в яких були поширеними практики підставного донорства. До прикладу в Литві громадянин може перерахувати партії як добровільний внесок суму, що дорівнює 1% у річного прибуткового податку та не більше ніж 10% від розміру задекларованого річного доходу члена політичної партії як членський внесок (п. 6 ч. 1, ч. 4 ст. 19 Закону про політичні партії)^[78], у Латвії приватні внески в політичні партії обмежені максимум 30 відсотками річного доходу особи (ч. 3 cт. 2 Закону про про фінансування політичних організацій (партій)^[79]).

Втім, враховуючи, що обсяги масштабу підставного донорства в Україні є справді значними^[80], а держава вже взяла на себе зобов’язання у Державній антикорупційній програмі на 2023-2025 роки^[81] щодо усунення можливості для здійснення внесків на користь політичних партій фізичними особами, які не мають достатніх легальних доходів для здійснення таких внесків саме шляхом обмеження загального річного розміру (суми) внесків на підтримку політичної партії 20 відсотками сукупного доходу громадянина за останні п’ять календарних років (п. 1.5.2.1.1 Заходів з виконання Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки), законодавче встановлення такого обмеження все ж може бути визнано обгрунтованим. Адже включивши це захід до Державної антикорупційної програми на найближчі три роки, держава тим самим визнала «нагальну соціальну потребу» у запровадженні такого роду обмежень.

В той же час, оскільки вже на етапі розробки пропозицій до законопроекту були висловлені застереження міжнародних експертів, а практика закріплення у законодавстві розміру обмеження саме у прив’язці до доходу конкретного громадянина, а не до середнього доходу по країні, все ж не є типовою, у випадку законодавчого запровадження обмеження на внески на межі 20% сукупного доходу громадянина за останні п’ять календарних років, інститутам громадянського суспільства та НАЗК слід буде прискіпливо аналізувати вплив цього обмеження на свободу діяльності політичних партій, в тому числі шляхом консультацій з усіма зацікавленими сторонами.

Варто зазначити, що законопроект пропонує запровадити досить високий поріг щорічних обмежень для приватних внесків від однієї фізичної та юридичної особи у розмірі 1,5 та 3 мільйони гривень відповідно (в еквіваленті 27 000 та 54 000 євро), що можуть стати одними із найвищих порогів для внесків у світі, тому визначення цієї суми ще потребує обговорення в парламенті. Так, Спільний висновок називає їх надзвичайно поблажливими з погляду обмежень на розмір внесків (п. 101), такі обмеження, швидше за все, будуть на користь заможних фізичних осіб або підприємств, які, на відміну від громадських об’єднань, благодійних або релігійних організацій, зможуть надавати кошти на підтримку політичних партій (п. 100)^[82].

VI. Висновки

Ретроспективний погляд на реформу фінансування політичних партій та виборчих кампаній дозволяє прийти до висновку, що законодавчі реформи у цій сфері ніколи не були популярними, легкими та швидкими. Між підготовкою звітів та рекомендацій експертів, які визначають проблеми пов’язані з політичною корупцією та публічно сигналізують суспільству і державі про їх існування, до реального голосування за окремі зміни може минути значна кількість часу. Хоча у порівнянні з минулим десятиліттям, коли, до прикладу, між першим прийняттям законом про державне фінансування статутної діяльності партій у 2003 році, до реального впровадження такого фінансування у 2016 році (вже на підставі закону 2015 року), минуло майже тринадцять років, сьогодні при напрацювання змін в сфері регулювання політичних фінансів цей процес рухається в рази швидше та є доволі інклюзивним. Наприклад, дискусії про необхідність запровадження електронної системи фінансової звітності доходів, видатків та зобов’язань політичних партій та оприлюднення цих звітів для громадськості розпочалися ще в 2016 році, прийняття відповідного Закону № 410-IX мало місце в грудні 2019 року, а Єдиний державний реєстр звітності політичних партій POLITDATA в електронній формі був запущений 11 травня 2021 року. На жаль, система фінансової звітності політичних партій взагалі не діяла протягом 2020-2023 року, а обов’язок подання фінансових звітів передбачений лише у прийнятому Верховною Радою України в серпні 2023 року Законопроєкті 9419-1, який підписано Президентом (буде введений в дію протягом 60 днів з дня його опублікування). В той же час витрати та джерела фінансування, до прикладу партії ОПЗЖ, та інших заборонених у 2022 році партій, вже ніколи не стануть надбанням громадськості, адже заборонені партії, навіть після введення законопроекта 9419-1 в дію вже не подаватимуть фінансової звітності.

Сучасна демократична правова держава не може правильно функціонувати без участі політичних партій, для цього нормативне регулювання партійної діяльності повинно відповідати міжнародним стандартам. Насправді сучасна система представницького правління, за рахунок, в тому числі нових можливостей фінансування партій, а також впливу соцмереж, суттєво змінила ту конструкцію представницької демократії, яка функціонувала раніше. Прозорість правил фінансування політичних партії має мінімізувати негативні наслідки недоброчесного впливу на волю виборців, а відтак, на несправедливі результати виборів.

В статті окреслено цілу низку практичних проблем в сферах приватних пожертв на діяльність політичної партії, їх державного фінансування, звітності політичних партій та виборчих кампаній, запровадження пропорційних санкцій за порушення партіями встановлених законодавчих обмежень. Шляхи врегулювання цих питань справді можуть бути різними і залежать від історичних передумов, вибору держави та суспільства.

Як відзначає Венеціанська комісія і ОБСЄ БДІПЛ у спільному висновку, щодо законопроекту про політичні партії підкреслює, що Розробники нового законопроєкту про політичні партії очевидно зробили вибір на користь так званої «егалітарно-демократичної моделі», яка значною мірою обмежує автономію партій в інтересах прозорості, внутрішньої демократії, підзвітності та державного контролю. Як «егалітарно-демократична модель» державного контролю, так і «ліберальна модель» можуть бути виправдані, з урахуванням історичного та політичного контексту, у якому мають провадити діяльність партії. в Україні в умовах агресивної війни, політичної корупції, практик тіньового фінансування через підставних внескодавців, тотального впливу на прийняття рішення іноземного капіталу, в тому числі і походженням з держави-агресора, вибір на користь більш жорсткої моделі правового регулювання є цілком обґрунтованим та виправданим. Проте, щоб уникнути вибіркового прийняття рішень, незаконного впливу на опозицію, посягань держави на функціонування партій на основі свободи об’єднань, громадяни повинні мати як доступ до фінансових звітів політичних партій, так до результатів діяльності контролюючих органів. Адже ні війна, ні гасло боротьби з політичною корупцією не повинні стати виправданням для втрати демократії.