Вступ
Руйнування судочинства у Польщі розпочалось у 2015 році і зачепило не лише загальні суди, але і Конституційний Суд, Верховний Суд та Національну Раду Судочинства. Цей процес пов’язаний з деградацією державних інститутів, недотриманням Конституції державними органами, які зобов’язані дотримуватися її норм, а також з державною політикою, яка часто суперечить праву. Наслідком таких дій є яскраве послаблення позиції Польщі на міжнародній арені, зокрема в Європейському Союзі. Сучасна інституційна криза у Польщі розпочалась у 2015 р., коли в Польщі на парламентських виборах перемогла партія «Право і Справедливість». Відтоді розпочато масштабну діяльність, спрямовану на підпорядкування політичним цілям правлячої більшості, системи судочинства у Польщі.
- Деструкція польського Конституційного Суду
Польський Конституційний Суд став першою інституцією здійсненого «ворожого поглинання». Найважливіші зміни щодо нього були запроваджені у 2015-2016 роках, передусім шляхом внесення змін у закон про Конституційний Суд у 2015 р.[1], а згодом через новий закон про Конституційний Суд від 22 липня 2016 року[2]. Варто представити найважливіші проблеми, пов’язані з функціонування КС. Проблеми стосуються, зокрема, допущення до розгляду справ так званих суддів-дублерів, обраних всупереч нормам Конституції Сеймом VIII каденції та прийняття їхньої присяги Президентом Польщі, відсутності опублікування або опублікування зі значним запізненням рішень КС, «невизнання» деяких рішень КС урядом, призначення на вільні місця у Суді суддів, оминаючи водночас суддів, обраних ще Сеймом VII каденції, призначення на ці ж місця осіб надзвичайно суперечливих, аполітичність яких породжує сумніви та застереження, зокрема таких як Кристина Павлович чи прокурор часів ПРЛ і колишній депутат «Права і Справедливості» Станіслав Пьотрович. Врешті варто наголосити на призначенні теперішньої Голови КС Президентом Польщі з порушенням норм права.
Про зміни в Конституційному Суді висловилася в двох висновках Венеційська Комісія, що є дорадчим органом Ради Європи, яка представила в них надзвичайно критичні зауваження, основні з яких стосувались описаних змін у функціонуванні Суду[3]. Водночас у Польщі відбулась низка демонстрацій як прихильників змін в КС, так і противників. Ця криза поглиблюється і породжує сумніви щодо справедливості рішень, винесених суддями КС, обраними у спосіб, що суперечить Конституції, водночас послаблюючи позиції Польщі на міжнародній арені. Через відсутність поваги до висновків Венеційської Комісії, критики опозиції, інституцій ЄС, Ради Європи, Уповноваженого з прав людини, значної частини польської академічної та правничої спільноти, неготовності вирішити суперечку правлячою партією, Європейська Комісія звернулась до Ради ЄС про відкриття проти Польщі процедури щодо захисту верховенства права на підставі ст. 7 Договору про ЄС, а в березні 2018 р. Європарламент прийняв резолюцію щодо ситуації в Польщі, в якій підтримав Комісію в цьому питанні.
Як поправки до закону 2015 р., так і новий закон про Конституційний Суд не мають – як хотіли б показати суспільству їхні автори – «відновлювального» характеру, а радше дані зміни ведуть до деградації та паралізують Конституційний Суд як орган, покликаний здійснювати фактичний контроль за відповідністю дій парламенту Конституції. Джерелом цих змін є політичні амбіції, аби з порушення конституційного принципу поділу влади отримати неконтрольований ніким або контрольований de facto фасадний орган[4]. Сучасний стан дискусій навколо Конституційного Суду призвів до значного зниження довіри до цього органу, йдеться і про довіру інституційну, і довіру громадян. Як слушно і сумно водночас зазначається в літературі, «Польща є першою державою-членом ЄС, проти якої процедура захисту верховенства права відповідно до ст. 7 Договору про ЄС не лише зайшла так далеко, але взагалі була застосована вперше”[5].
- Проблема політизації Національної Ради Судочинства
У випадку Національної Ради Судочинства (КРС), яка є конституційним органом Польщі, що покликаний забезпечувати безсторонність суддів та незалежність судів – головна проблема полягає в тому, що при призначенні на посади в КРС ключову роль відіграє політичний чинник, а вплив суддівського чинника, який має бути найбільш видимим, практично маргіналізований. Це особливо помітно у контексті нових норм закону, що регулює склад і статус КРС[6], Венеційська комісія видала висновок[7] про суперечливість змін у нормах, що регулюють статус КРС, який парламентська більшість в Польщі особливо не брала до уваги. На думку Венеційської Комісії, у державі верховенства права значна частина членів суддівських рад повинна обиратися суддями, а відповідно до закону Сейм може обирати кандидатів, які мають мінімальну підтримку серед суддів. Проблему поглиблює додатково факт спільної для всіх членів каденції, в той час, коли в Європі поширені несинхронізовані каденції, коли разом працюють члени, обрані парламентами різних скликань. Це підвищує ймовірність, що члени будуть представниками різних політичних поглядів, що своєю чергою підвищує незалежність органу. Натомість спільний вибір всіх членів може призвести до політично одноманітної КРС. На думку Венеційської Комісії (що є слушним), такі норми послаблюють незалежність судової влади. Відповідно до нових положень обрано членів нової КРС, а в розрахунку на 10 тис. польських суддів представлено лише 18 (!) кандидатур до цього органу – головним чином осіб, які тісно співпрацюють з міністром юстиції Збіґнєвом Зьобро або які завдячують йому своїм кар’єрним зростанням. Листи підтримки до КРС зберігаються в таємниці та не розголошуються донині. Звернімо увагу, що 28 червня 2019 р. Вищий Адміністративний Суд зобов’язав опублікувати лист до КРС[8], аргументуючи, що інформація, яка міститься в додатках і включає списки суддів, які підтримують кандидатури членів до КРС, є публічною інформацією і підлягає оприлюдненню, але це рішення до сьогодні не виконане, що в демократичній державі є неприпустимим. З огляду на активну участь Національної Ради Судочинства у процесі висунення суддів Верховного Суду, справи Ради перейшли у наступну стадію кризи навколо Верховного Суду, яка триває у Польщі від 2017 р. На жаль, доводиться констатувати, що у вересні 2018 року Європейська Мережа Рад Судочинства зупинила членство КРС з огляду на «недотримання умов незалежності від виконавчої влади»[9].
- Верховний Суд і проблема інституційної кризи у Польщі
2017-2019 роки принесли багато несприятливих змін у Верховному Суді (ВС) (разом з новим законом про ВС від 2017,[10] ухваленим після численних протестів проти первинного проєкту, вето Президента, а потім скерування тим ж Президентом такого ж неконституційного проєкту закону про ВС для роботи над ним в парламенті). Найсуперечливіші зміни щодо Верховного Суду з точки зору поваги до принципів верховенства права – це примусове та неконституційне відправлення у відставку суддів ВС (зокрема і І Голови ВС), які досягли 65-річного віку, створення Дисциплінарної Палати Верховного Суду, яка de facto не є судом, а також проблема неправомірного призначення нових суддів ВС в ситуації, коли у процедурі бере участь нова КРС, створена з порушенням норм Конституції, окрім того існує проблема проваджень відкритих Дисциплінарною Палатою ВС проти суддів, які активно критикують чи ставлять під сумнів напрямок змін польського права у сфері правосуддя.
- Так званий «закон намордника» (репресивний) як інструмент тиску на польських суддів
Одним з елементів тиску політиків на польських суддів є ухвалений 20.12.2019 р. Сеймом так званий «закон намордника» (репресивний)[11]. Проєкт закону подала вночі з 12 на 13 грудня 2019 р. група депутатів «Права і Справедливості». Після оприлюднення проєкту відбулись численні демонстрації в усій Польщі проти положень зазначеного закону.
Закон прийнятий у Сеймі, незважаючи на лист віце-президента Європейської Комісії Віри Журової, адресований Президенту Польщі, Спікеру Сейму і Сенату та Прем’єр-міністру у справі проєкту закону, який «викликає занепокоєння Європейської Комісії». В листі вона закликала польську владу проконсультуватися з Венеційською Комісією Ради Європи і призупинити процес розгляду проєкту до часу проведення необхідних консультацій[12]. Закон було прийнято, незважаючи на застереження Уповноваженого з прав людини, який заявляв у Сеймі, що даний проєкт порушує Конституцію, принцип верховенства права, нівелює судові процедури, а його прийняття є дорогою до правового «polexitu»[13]. Аналогічно у ЗМІ цей проєкт прокоментувала професор Ева Летовська, називаючи його «недемократично образливим»[14].
Прийняті поправки, зокрема Закону про судоустрій і Закону про Верховний Суд, а також про адміністративні та військові суди, і прокуратуру, запроваджують дисциплінарну відповідальність суддів за дії або бездіяльність, які можуть перешкоджати функціонуванню судової влади, за дії, що ставлять під сумнів ефективність призначення судді, а також за «публічну діяльність, несумісну з принципами безсторонності суддів та незалежності судів». Крім того, найбільш суперечливими є положення закону, що дисциплінарний уповноважений матиме право відкривати провадження у кожній справі, що стосується судді. Новий закон збільшує повноваження Палати Надзвичайного Контролю і Публічних Справ Верховного Суду про вирішення справ у випадку оскарження процесуального статусу судді або його повноважень здійснювати правосуддя. Вирішення цих справ належатиме виключно до Палати Надзвичайного Контролю. Дисциплінарна Палата Верховного Суду наділена компетенцією розглядати заяви про відхилення суддівського та прокурорського імунітету. Поправки також змінюють процедуру вибору І Голови Верховного Суду. Кандидата на цю посаду може висунути будь-який суддя цього Суду. Нові положення забороняють оскаржувати повноваження судів і трибуналів, конституційних органів держави до Верховного Суду. Забороняється також оцінювати законність призначення суддів на посаду і їх повноважень Верховним Судом чи іншим органом влади[15]. На момент написання цієї статті закон скерували до Сенату, в якому «Право і Справедливість» не має більшості після парламентських виборів, що відбулись восени 2019 року. Спікер Томаш Ґродзкі оголосив про різносторонні консультації з юристами, експертами, він має намір відвідати віцепрезидента Європейської Комісії у Брюсселі, яка відповідає за питання верховенства права в ЄС, а також звернутися по допомогу до Венеційської Комісії. Вірогідним є сценарій, що Сенат відхилить законопроєкт повністю, а Сейм його ухвалить знову, а Президент підпише.
- Європейський Союз і Суд Європейського Союзу у процесі порушення принципів верховенства права у Польщі
Польща з «вершини демократичних змін» стала першою в історії Європейського Союзу державою, щодо якої розпочато процедуру захисту верховенства права, яка регулюється ст. 7 Договору про ЄС, про що з жалем констатуємо.
Натомість, в останній час так званих «реформ» польського судочинства, активним, дієвим та ефективним захисником польської Конституції став (як не парадоксально) Суд Європейського Союзу. Можна з полегшенням стверджувати, що, однак, п’ятнадцять років тому Польщі вдалося вступити в Європейський Союз і, як показує досвід, членство в цій організації є для Польщі своєрідним аварійним, зовнішнім «запобіжником», особливо в ситуації, коли хтось цілеспрямовано та систематично вимикає інші польські запобіжники в системі державних органів, «демонтуючи» по порядку: Конституційний Суд, Верховний Суд, Національну Раду Судочинства чи підриваючи в очах громадян авторитет Уповноваженого з прав людини та польських суддів, загалом – систему правосуддя in genere.
Суд Європейського Союзу (Суд ЄС) підтвердив, що він відноситься до охоронців конституційних цінностей, «спільних» для держав-членів ЄС, видаючи низку рішень, які реально вплинули на відновлення стану відповідно до Конституції Польщі, або також дали зрозуміти (сподіваємось – певною мірою) політичним представниками, які приймають рішення, що в Польщі неможливо проводити «кожну» реформу, яку вони захочуть провести, оскільки «є ще Суд у Люксембурзі». Невиконання договірних зобов’язань та рішень Суду є простим способом спершу до маргіналізації, а потім до виключення з Європейського Союзу. З огляду на статус так званої держави з низьким рівнем верховенства права, існує можливість виключення, хоча установчі документи ЄС expressis verbis цього не передбачають[16].
Протягом цих кількох років процесів, пов’язаних з підпорядкуванням польської судової влади виконавчій владі, Суд ЄС видав декілька цікавих рішень щодо ситуації в Польщі.
Варто згадати рішення віцепрезидента Суду ЄС від 19 жовтня 2018 р.[17]. Відповідно до цього рішення, Польща зобов’язана негайно призупинити застосування норм національного законодавства щодо зниження пенсійного віку та переходу у стан спочинку (відставку) суддів Верховного Суду. Слушною є думка, що це рішення є «далекосяжним» [18] і містить три рідко використовувані Судом ЄС механізми: застосування тимчасових заходів, використання підстави «терміновості» та вимога щомісячного контролю виконання зазначеного рішення Польщею. Врешті (після декількох безрезультатних дискусій у ЗМІ) прийнято, а потім 17 грудня 2018 р. Президент (даючи абсолютно непотрібні та несумісні зі статусом глави держави коментарі у ЗМІ)[19] підписав Закон про зміну закону про Верховний Суд[20], який повинен був задовільнити зміст вимог, які були в рішенні віце-президента Суду ЄС від 19 жовтня 2018 року.
Ще одним важливим рішення для оцінки інституційної кризи у Польщі є рішення Суду ЄС від 19 листопада 2019 р.[21], в якому – підсумовуючи – було визнано, що «Суд повинен перевірити незалежність нової Дисциплінарної Палати польського Верховного Суду з метою встановлення, чи цей орган може розглядати спори щодо переходу суддів Верховного Суду у стан спочинку, чи такі спори мають розглядатися іншим судом, який відповідає принципам незалежності». Суд вирішив, що неприпустимим є те, що спори щодо застосування законодавства ЄС можуть належати до виключної компетенції суду (органу), який не вважається незалежним і безстороннім, а така ситуація виникає при об’єктивних обставинах, в яких був створений зазначений орган, а також спосіб призначення його членів «може спричинити обґрунтовані сумніви» щодо його незалежності від зовнішніх факторів, зокрема впливу законодавчої та виконавчої влади. Ці елементи «можуть (…) призвести до відсутності в цього органу ознак незалежності та безсторонності, що може підірвати довіру, яку має викликати судова влада у демократичному суспільстві». Однак чи справді виникла така ситуація у випадку, який стосується преюдиційного запиту до Суду ЄС, має вирішити суд, який цей запит скерував, тобто Верховний Суд. Якщо Верховний Суд визнає, що Дисциплінарна Палата не є незалежною та безсторонньою, може, відповідно до рішення Суду ЄС припинити застосування положень, згідно з якими до компетенції Дисциплінарної Палати належить розгляд спорів щодо переходу у стан спочинку (відставку) суддів Верховного Суду. Політики правлячої партії коментували у ЗМІ зазначене рішення з явною зневагою. Варто додати, що рішення Суду ЄС є обов’язковим для всіх органів влади та судів Польщі. Немає жодної можливості здійснення його перевірки жодною з палат Верховного Суду.
Варто звернути увагу, що на підставі вищезазначеного рішення Суду ЄС, Верховний Суд (який скерував преюдиційний запит до Суду ЄС) має підстави визнати, що Дисциплінарна Палата Верховного Суду «не є судом у розумінні права ЄС, тому не є судом в розумінні національного права», a КРС є «залежною від влади». Рішення було ухвалене у складі трьох суддів Палати Праці та Соціального Страхування[22].
Після рішення Суду ЄС I Голова Верховного Суду Малгожата Ґерсдорф звернулася з проханням до суддів Дисциплінарної Палати, щоб вони утрималися від винесення рішень. Натомість голова цієї Палати відповів, що Палата й надалі буде вчиняти дії, пов’язані з винесенням рішень у справах[23]. На жаль, з огляду на ситуацію, що склалася, подальше винесення рішень Дисциплінарною Палатою матиме значні юридичні вади.
Суд ЄС проаналізував також важливі аспекти так званого рішення «португальського»[24] (йдеться про призупинення призначення суддів у Португалії) i підкреслив, що безсторонність суддів є однією з конституційних цінностей Європейського Союзу, встановлених у ст. 2 Договору про Європейський Союз[25].
Як вірно вказується у літературі, «на особливу увагу заслуговує позиція Суду, що суди мають бути незалежними, оскільки можуть застосовувати та інтерпретувати право ЄС. Суд не виніс рішення, що з перспективи права ЄС суди мають бути незалежними під час застосування та інтерпретації цього права. Іншими словами, порядок забезпечення державами-членами незалежності національних судів оновлюється у випадку встановлення, що національний орган є судом в розумінні права ЄС, а в його компетенції знаходиться тлумачення чи застосування права ЄС. В результаті вже з цього приводу Суд ЄС має компетенцію оцінювати чи норми національного законодавства щодо незалежності судів відповідають праву ЄС чи ні»[26]. Обґрунтованою є оцінка, що «португальське» рішення є одним з найважливіших та переломних рішень Суду ЄС в історії європейської інтеграції, коли ж дає зелене світло системі права ЄС, щоб доповнити в компетенцію виключно держав-членів ЄС у сфері правосуддя і має важливе значення для спору між Європейською Комісією та Польщею щодо реформи польського судочинства[27].
Згодом важливим вирішенням було рішення від 25 липня 2018 р. у справі LM[28], винесене в порядку преюдиційного запиту, скерованого до Суду ЄС ірландським судом – а саме, чи можна в актуальній ситуації польського правосуддя, відповідно до права ЄС, виконати польський Європейський Наказ Арешту. Два зазначені рішення: «португальське» і у справі LM, є дуже цікавими та багатим матеріалом, що може стати відправною точкою для розгляду справи кожної держави з проблемами верховенства права, яка порушує незалежність судів та безсторонність суддів.
Висновки
Як справедливо зазначає колишня прем’єр-міністр Польщі Анна Сухоцька (notabene членкиня Венеційської Комісії), на етапі роботи над Конституцією Польщі у дев’яностих роках не передбачалося напруження та суперечностей між судовою владою та виконавчою владою і одночасно вважалося, що класична концепція поділу влади, яка гарантує те, що у цій системі є найважливіше, тобто принцип незалежності та автономії судової влади, і що важливим правилом є те, що екзекутивний тиск на суди – це завжди явище патологічне, осудне і таке, що порушує Конституцію[29].
Вчинення дій, які суперечать принципу верховенства права для держави-члена Європейського Союзу, є явищем «самомаргіналізації» і заштовхування себе в так званий «куток». Варто підкреслити, що абсолютно недопустимим є те, щоб представники інших сегментів влади підривали своїми висловлюваннями позиції суддів та довіру громадськості до судів. Дискредитація «третьої влади» в очах громадськості є замахом на незалежність судів та безсторонність суддів, а дії, вчинені задля короткотермінових політичних вигод, вдаряють по демократичній правовій державі, а також, власне, по її громадянах та їх праві на справедливий суд, і у такий спосіб по їхніх громадянських правах і свободах[30].
На жаль, можна без оптимізму підтримати думку, висловлену в літературі, що незалежно від того, які ще рішення щодо Польщі прийматиме Суд ЄС, саме Польща cтала першою державою-членом ЄС, щодо якої розпочато процедуру захисту верховенства права на підставі ст. 7 Договору про ЄС, а наслідки порушення цінностей ЄС будуть відчутні та серйозні для Польщі, натомість дії польської влади після 2015 року трактуються партнерами в Європейському Союзі як «прояв авторитарних тенденцій», що загрожують європейській інтеграції значно більшою мірою, ніж Brexit[31].
Переклад з польської мови: Христина Потапенко