Вища рада правосуддя: порядок формування та компетенція

Проведення реформи національної системи правосуддя в Україні не може вважатися успішним без укомплектування судової системи кваліфікованими, чесними та неупередженими суддями. Загалом питання формування суддівського корпусу України є надзвичайно важливим для нашої держави, оскільки від якості кадрового забезпечення судової системи залежить якість здійснення правосуддя та утвердження авторитету судової влади в українському суспільстві. Таким чином, основною метою проведення судової реформи в Україні є забезпечення проведення справедливого та неупередженого відправлення правосуддя в Україні, підвищення гарантій ефективного судового захисту для кожної людини, повернення довіри до судової гілки влади з боку громадськості.
Саме у такому контексті необхідно розглядати реорганізацію Вищої ради юстиції (далі – ВРЮ) та створення на її основі нового органу – Вищої ради правосуддя (далі – ВРП), як органу, повноваження якого спрямовані на забезпечення незалежності судової влади, формування високопрофесійного корпусу суддів та виконання координаційної функції в діяльності судової влади. З огляду на це питання правового статусу ВРП, зміни обсягу та змісту її повноважень, нового механізму формування складу набувають особливої актуальності.
У науковій літературі питання особливостей функціонування ВРЮ набули досить широкого висвітлення зокрема в публікаціях Білова О. В., Вільгушинського М. Й., Георгіци А. З., Євдокимова В. О., Кучинської О. П., Мельника М. І., Погорілка В. Ф., Прилуцького С. В., Селіванова А. О., Сердюка В. В., Шишкіна В. І., Яновської О. Г. та інших. Однак конституційними змінами 2016 року (щодо правосуддя) було зроблено суттєві уточнення в цьому напрямку, які з об’єктивних причин не були предметом попередніх досліджень.
Метою даної статті є комплексний аналіз порядку формування ВРП та її компетенції в контексті реорганізації ВРЮ та створення на її базі якісно нового органу – ВРП.
Відповідно до пункту 1.3. Європейської хартії про закон «Про статус суддів» від 10.07.1998 кожен Закон про статус суддів повинен передбачати обов’язкову участь органу, незалежного від виконавчої та законодавчої гілок влади, при прийнятті рішень щодо підбору, відбору, призначення, просування по службі чи припинення перебування на посаді судді [1]. В Україні, починаючи з 1998 року, таким органом була ВРЮ. Слід зазначити, що утворення ВРЮ в Україні засноване на світовій практиці, оскільки аналогічні органи існують майже в усіх країнах Європи, а також країнах Співдружності незалежних держав: у Франції, Португалії, Італії, Румунії, Молдові існує Вища рада магістратури [2], у Грузії – Рада Юстиції, в Угорщині – Національна рада правосуддя, у Польщі – Крайова рада Судівництва, у Туреччині – Вища рада суддів і прокурорів, в Республіці Словенія – судова рада, у Хорватії – Вища судова рада Республіки тощо [3, с. 295, 398].
Способи реформування ВРЮ неодноразово здійснювалися впродовж всього періоду її діяльності. Пропозиції реформування сфер її діяльності стосувалися розширення її повноважень з питань призначення суддів на посади, збільшення кількості членів ВРЮ, які б представляли суддівський корпус, включення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та суддівської адміністрації до структурних органів ВРЮ, утворення судової інспекції для розгляду скарг громадян та посадових осіб, що надходили до ВРЮ.
У результаті проведення в Україні реформи національної системи правосуддя, Верховною Радою України 2 червня 2016 року було прийнято зміни до Основного Закону держави в частині правосуддя [4], які значним чином торкалися ВРЮ. Так, відповідно до положень частини першої статті 131 та пункту 6^1 Перехідних положень Конституції України (в редакції від 30.09.2016) в Україні створюється ВРП шляхом реорганізації ВРЮ [5].
Наступним кроком, після внесення змін до Конституції України та прийняття нового закону України «Про судоустрій та статус суддів» [6], стало прийняття спеціального закону, в якому було б деталізовано положення про утворення та діяльність правонаступника ВРЮ. Так, 21 грудня 2016 року в другому читанні та в цілому був прийнятий закон «Про Вищу раду правосуддя» [7], чим фактично ознаменувалося завершення періоду функціонування ВРЮ та початок нової історії органу, відповідального за кадрове забезпечення судів в Україні та притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності.
Слід зазначити, що відповідно до пункту 6^1 Перехідних положень Конституції України (в редакції від 30.09.2016) [5] до обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя цей орган діє у складі членів Вищої ради юстиції протягом строку їх повноважень, але які не можуть тривати довше, ніж до 30 квітня 2019 року. Таке автоматичне набуття статусу членів ВРП колишніми членами ВРЮ, окрім тих, хто за посадою не має права перебувати у ВРП, йде в розріз з основною метою проведення судової реформи в Україні, оскільки на основі ВРЮ фактично створюється якісно новий орган. Прослідковуються подвійні стандарти законодавця при створенні Верховного Суду та Вищої ради правосуддя, оскільки при утворенні першого органу усіх суддів колишнього Верховного Суду України було звільнено, а нових суддів обрано шляхом проведення конкурсу. У другому випадку колишні члени ВРЮ автоматично перейшли до новоствореної ВРП.
На нашу думку, такий вагомий крок для подальшого проведення реформи правосуддя в Україні, як формування персонального складу новоствореного ВРП, повинен був отримати значно ширше законодавче висвітлення, ніж згадка у одному пункті Перехідних положень Конституції України. Зазначена проблема могла б бути вирішена або шляхом видання Президентом окремого указу про переведення членів ВРЮ до новоствореного ВРП, або шляхом звільнення всіх членів ВРЮ та формування нового персонального складу ВРП.
Відповідно до приписів зазначеного вище Закону, ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.
Водночас законодавче формулювання назви ВРП, на нашу думку, є не зовсім досконалим, оскільки виникає запитання – над ким цей орган є вищим, якщо ВРЮ, а відтак і ВРП є єдиним автономним управлінським органом, який забезпечує формування високопрофесійного й відповідального суддівського корпусу. Можливо, доцільніше було б перейменувати ВРЮ на Раду Правосуддя, або Раду Правосуддя України, так як її юрисдикція поширюється на всю територію держави.
Новелою законодавства України щодо діяльності ВРП став порядок формування її персонального складу, який має вирішальне значення для ефективного функціонування цього органу, зважаючи на його особливий правовий статус. Зокрема, згідно зі статтею 131 Конституції України (в редакції від 30.09.2016) [5] з’їзд суддів України обирає десятьох членів ВРП з числа суддів чи суддів у відставці, Президент України, ВРУ, з’їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів та з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ обирають (призначають) по двох членів кожен.
Таким чином, змінилося кількісне співвідношення членів ВРП, які обираються зазначеними вище суб’єктами у порівнянні із попередньою редакцією ст.131 Конституції України, яка передбачала, що до ВРЮ обиралися по три члени від ВРУ, Президента України, з’їзду суддів України, з’їзду адвокатів України, з’їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, а всеукраїнською конференцією працівників прокуратури обиралось два члени.
Зазначені зміни у процесі реформування судової системи оцінюються позитивно міжнародними експертами та вітчизняними науковцями, оскільки передбачений законодавством порядок формування складу ВРП забезпечує наявність у її складі більшості суддів, які обираються своїми колегами, що в свою чергу обмежує вплив виконавчої та законодавчої гілок влади як на новостворений орган загалом, так і на процес призначення суддів на посади або звільнення їх з посади, та забезпечує ефективне функціонування принципу розподілу гілок влади. При цьому, наявність подібної системи формування складу ВРП гарантує достатній рівень взаємодії будь-яких органів влади із судовою гілкою влади та належне місце ВРП у системі стримувань та противаг.
Більше того, варто погодитися з тим, що законодавець врахував численні рекомендації, надані органами Ради Європи (Парламентською Асамблеєю, Комітетом Міністрів, Європейським судом з прав людини, Венеціанською комісією, Консультативною радою європейських суддів і Консультативною радою європейських прокурорів) щодо провадження судової реформи в Україні, серед яких значна частина стосувалась саме способу формування ВРЮ/ВРП: 1) створення незалежного від виконавчої та законодавчої влади органу, який відповідав би за призначення й кар’єру суддів; 2) передбачення того, що більшість членів Вищої ради юстиції чи принаймні істотну їх частину повинні складати судді; 3) забезпечення обрання членів Вищої ради юстиції, які не є суддями, серед інших видатних юристів, університетських професорів із певним стажем перебування на посаді або звичайних громадян [8]. Крім того, ще у 2012 року Парламентська Асамблея Ради Європи у своїй резолюції 1862 (2012) «Функціонування демократичних інституцій в Україні» звертала увагу на той факт, що склад Вищої ради юстиції суперечить принципу поділу влади і також підриває незалежність судової системи; тому слід ухвалити поправки до відповідних законів та реально усунути представників Верховної Ради, Президента України та прокуратури від членства у Вищій раді юстиції. В очікуванні на прийняття поправок ці три інституції мають призначити до Вищої ради юстиції неполітичних членів [9].
Однак у процесі реалізації на практиці порядку формування персонального складу ВРП виникають деякі запитання та зауваження, які потребують правового дослідження. Зокрема, чи не породжуватиме наявність у складі цього органу представників прокурорської системи або інституту адвокатури внутрішнього конфлікту інтересів чи навіть підриву незалежності судової системи? З огляду на зазначені положення, слід реально усунути представників прокуратури та адвокатури від членства у ВРП.
Дослідження правового статусу ВРП як правонаступника ВРЮ не може бути повним без аналізу її повноважень як основних напрямків її діяльності, що визначають місце ВРП в системі органів державної влади, а також порядок взаємодії зі іншими органами, установами та організаціями.
Після внесення змін до Конституції України перелік повноважень ВРП значно розширився у порівнянні з ВРЮ. Так, перелік повноважень ВРП закріплений у статті 131 Основного закону (в редакції від 30.09.2016 року) [5], відповідно до якої ВРП вносить подання про призначення судді на посаду, ухвалює рішення стосовно порушення суддею чи прокурором вимог щодо несумісності, розглядає скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора, ухвалює рішення про звільнення судді з посади, надає згоду на затримання судді чи утримання його під вартою, ухвалює рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя, вживає заходів щодо забезпечення незалежності суддів, ухвалює рішення про переведення судді з одного суду до іншого, здійснює інші повноваження, визначені цією Конституцією та законами України.
Детально варто зосередити увагу на здійсненні ВРП повноважень, пов’язаних з призначенням суддів на посади та звільненням їх з посад, оскільки такі після запровадження судової реформи зазнали кардинальних змін. Так, новелою українського законодавства стала відмова від двоетапної системи призначення судді на посаду, відповідно до якої Президент України здійснював перше призначення на посаду професійного судді строком на 5 років, а Верховна Рада України обирала всіх суддів, крім суддів Конституційного Суду України, безстроково. Однак, після внесення змін до Основного закону держави, судді призначаються Президентом України за поданням ВРП на посаду судді одразу безстроково. При цьому, стаття 80 ЗУ «Про судоустрій і статус суддів» [6] встановлює, що призначення на посаду судді здійснюється Президентом України на підставі та в межах подання ВРП, без перевірки додержання встановлених цим Законом вимог до кандидатів на посаду судді та порядку проведення добору чи кваліфікаційного оцінювання кандидатів. Таке призначення здійснюється не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання ВРП.
Метою запровадження таких змін є запобігання політичним зловживанням інших гілок влади при призначенні суддів на посаду та зменшення ролі впливу Президента України на процес призначення суддів до виключно формальної, церемоніальної, що також отримало своє схвалення у висновках Венеціанської комісії [10].
Зазнала докорінних змін у процесі реформування судової системи і процедура звільнення судді з посади. Так, в силу приписів статті 126 Конституції України (в редакції до 30.09.2016) [5] суддя звільнявся з посади органом, що його обрав або призначив, тобто або ВРУ, або Президентом України. Натомість, на сьогоднішній день повноваження щодо прийняття рішення про звільнення або припинення повноважень судді може прийняти виключно ВРП.
Зазначені зміни відповідають міжнародним стандартам у сфері судочинства, оскільки Венеціанська комісія неодноразово рекомендувала вилучити зі статті 128 Конституції України повноваження Президента України звільняти суддів, оскільки така роль не є виправданою, ускладнює і затягує сам процес звільнення: «після призначення суддів будь-які зв’язки між суддею та політичними органами мають бути розірвані; у законодавчої та виконавчої влади не має бути жодної можливості для втручання, навіть якщо воно є суто символічним. Для посилення довіри, що є необхідністю в демократичному суспільстві, суди повинні не лише бути незалежними, але й виглядати незалежними» [10].
Окремо слід зупинитися на такому повноваженні ВРП як розгляд скарги відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора, адже до впровадження в Україні реформи судової системи повноваження щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності судді були розмежовані між двома органами: дисциплінарне провадження щодо суддів місцевих та апеляційних судів здійснювала Вища кваліфікаційна комісія суддів України (далі – ВККСУ), щодо суддів вищих спеціалізованих судів та Верховного Суду України – ВРЮ [11].
На практиці такий розподіл повноважень по притягненню суддів до дисциплінарної відповідальності свідчив про недосконалість законодавчої регламентації діяльності ВРЮ та ВККСУ, науковці наголошували на проблемі нераціонального дублювання повноважень зазначених органів. Так, голова ВСУ Романюк Я. М. зазначав наступне: «Зважаючи на те, що статус суддів незалежно від юрисдикції та інстанційності єдиний, то й підходи до дисциплінарної відповідальності всіх суддів мають бути однаковими. Разом з тим є непоодинокі випадки, коли ВРЮ скасовує рішення ВККСУ щодо притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності. Це наводить на думку, що не завжди ці підходи однакові». Крім того, за словами віце-президента Венеціанської комісії Г. Сухоцької, «євроспільнота не вбачає нормативних перешкод у тому, щоб в Україні діяли два органи. Головне, щоб не було дублювання повноважень цих інституцій, тобто сфери їх функціонування мають бути чітко розмежовані і прозорі» [12].
Наступним повноваженням ВРП, яке до моменту внесення змін до Конституції України щодо правосуддя та прийняття нового закону України «Про судоустрій та статус суддів» відносилось до компетенції ВРУ, є надання згоди на затримання судді чи утримання його під вартою. Так, відповідно до положень статті 58 ЗУ «Про Вищу раду правосуддя», без згоди Вищої ради правосуддя суддю не може бути затримано або утримувано під вартою чи арештом до винесення обвинувального вироку судом, за винятком затримання судді під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину [7].
Водночас таке формулювання статті 58 ЗУ «Про Вищу раду правосуддя» [7], а також статті 126 Конституції України (в редакції від 30.09.2016) [5] викликало широкий резонанс та дискусію щодо правильності застосування даної норми на практиці, оскільки частина правників тлумачать дану норму буквально, наполягаючи на тому, що законодавець передбачив виняток із загального правила про обов’язковість отримання згоди ВРП для здійснення відповідних процесуальних дій у випадках затримання судді під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину. Разом з тим, у відповідь на неоднозначну позицію НАБУ щодо права його представників затримувати без дозволу ВРП спійманого на гарячому суддю, ВРП опублікувала публічне звернення від 17.01.2017 року, в якому наголошувала, що «застосування до судді запобіжного заходу у виді утримання під вартою чи домашнього арешту, зокрема і в тих випадках, коли суддю затримано під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину, до винесення обвинувального вироку судом без згоди ВРП є грубим порушенням конституційних гарантій недоторканності судді» [13].
З огляду на викладене, з метою унеможливлення подвійного тлумачення зазначеної норми та вирішення проблем, які виникають при правозастосуванні приписів Конституції України, більшість науковців схиляється до необхідності детальніше викласти процедуру надання ВРП згоди на затримання судді чи утримання його під вартою.
Також до повноважень ВРП було віднесено ухвалення рішення стосовно порушення суддею вимог щодо несумісності, оскільки при призначенні кандидата на посаду судді до певного суду відповідний закон має врахувати ситуацію і не допустити виникнення законних і об’єктивних сумнівів щодо неупередженості та незалежності судді [14]. Такі вимоги значно розширилися з прийняттям ЗУ «Про судоустрій і статус суддів» в редакції від 02.06.2016 року [6]. Новелою законодавства є ухвалення ВРП рішення стосовно порушення прокурором вимог щодо несумісності, встановлених статтею 18 ЗУ «Про прокуратуру» [15].
З огляду на те, що посада судді чи прокурора має свій специфічний характер, віднесення повноваження стосовно порушення ними вимог щодо несумісності до компетенції ВРП є виправданим у демократичній державі та необхідним для гарантування справедливого судочинства, адже поєднання суддею чи прокурором своєї професійної діяльності з іншими видами оплачуваної роботи може поставити під сумнів їхню неупередженість та безсторонність.
Що ж до такого повноваження ВРП як вирішення питання про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя, то воно є можливим з наступних підстав:
– у зв’язку із притягненням судді до кримінальної відповідальності;
– при проведенні кваліфікаційного оцінювання;
– в порядку застосування дисциплінарного стягнення.
Згідно з приписами пункту 7 частини 1 статті 131 Конституції України (в редакції від 30.09.2016) [5] та пункту 9 частини 1 статті 3 ЗУ «Про Вищу раду правосуддя» [7] ВРП вживає заходів щодо забезпечення авторитету правосуддя та незалежності суддів. Зазначена група повноважень є по своїй суті новим механізмом захисту встановлених Основним законом держави гарантій незалежності суддів та покликана запобігти втручанню сторонніх осіб чи органів у здійснення правосуддя.
Детальному нормативному регулюванню забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя ВРП присвячена глава 10 ЗУ «Про Вищу раду правосуддя» [7], згідно з нормами якої ВРП уповноважена вчиняти заходи індивідуального характеру: 1) веде і оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті реєстр повідомлень суддів про втручання в діяльність судді щодо здійснення правосуддя, проводить перевірку таких повідомлень, оприлюднює результати та ухвалює відповідні рішення; 2) вносить до відповідних органів чи посадових осіб подання про виявлення та притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, якими вчинено дії або допущено бездіяльність, що порушує гарантії незалежності суддів або підриває авторитет правосуддя; 3) вносить на розгляд зборів відповідного суду подання про звільнення судді з адміністративної посади у разі невиконання ним рішення ВРП; а також застосовує наступні заходи загального характеру: 4) ухвалює та оприлюднює публічні заяви і звернення; 5) звертається до суб’єктів права законодавчої ініціативи, органів, які уповноважені приймати правові акти, із пропозиціями щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя; 6) звертається до прокуратури та органів правопорядку щодо надання інформації про розкриття та розслідування злочинів, вчинених щодо суду, суддів, членів їх сімей, працівників апаратів судів, злочинів проти правосуддя, вчинених суддями, працівниками апарату суду; 7) готує у співпраці з органами суддівського самоврядування, іншими органами та установами системи правосуддя, громадськими об’єднаннями і оприлюднює щорічну доповідь про стан забезпечення незалежності суддів в Україні; 8) вживає інших заходів, які є необхідними для забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя.
Не менш важливими для забезпечення нормального функціонування системи правосуддя та повернення довіри з боку громадськості до судової гілки влади є повноваження, які стосуються організаційного та інформаційного забезпечення функціонування органів і установ системи правосуддя, які законодавець передав до компетенції ВРП. До такої групи повноважень можна віднести:
1) затвердження або погодження нормативних актів у сфері організації діяльності органів судової системи України: Положення про Єдину судову інформаційну (автоматизовану) систему, Положення про Державну судову адміністрацію України та типового положення про її територіальні управління, Положення про Службу судової охорони, Положення про проведення конкурсів для призначення на посади державних службовців у судах, органах та установах системи правосуддя, Положення про Комісію з питань вищого корпусу державної служби в системі правосуддя, Порядок ведення Єдиного державного реєстру судових рішень, Типове положення про апарат суду, а також Положення про порядок створення та діяльності служби судових розпорядників;
2) участь у вирішенні бюджетних питань органів та установ судової системи України;
3) затвердження нормативів кадрового, фінансового, матеріально-технічного та іншого забезпечення судів;
4) вирішення питань кадрового забезпечення ДСАУ.
Коротко підсумовуючи вище викладене, можна зазначити, що проведення в Україні реформи національної системи правосуддя не може вважатися успішним без укомплектування судової системи кваліфікованими та неупередженими суддями. Тому рішення законодавця реорганізувати ВРЮ шляхом створення на її основі нового органу, покликаного забезпечити реальну незалежність судової влади, сформувати доброчесний та високопрофесійний корпус суддів, видається логічним і правильним кроком. Метою запровадження таких змін є запобігання політичним зловживанням інших гілок влади при призначенні суддів на посаду та зменшення їхнього впливу на новостворений орган, що позитивно оцінюється як вітчизняними науковцями, так і міжнародними експертами. В той же час, в процесі удосконалення діяльності ВРП та подальшого проведення реформи правосуддя, виникають деякі запитання, які потребують подальшого правового дослідження, зокрема удосконалення законодавчого формулювання назви цього органу, усунення від членства у ВРП представників прокуратури та адвокатури.