Судова влада та громадськість: взаємодія в умовах конституційної реформи правосуддя в Україні

Конституційна реформа правосуддя стала очікуваною спробою вирішення системних проблем функціонування судової влади в Україні. Докорінні зміни у процедурі добору та призначення на посаду судді, притягнення суддів до відповідальності, припинення їх повноважень та звільнення, додаткові заходи щодо забезпечення політичної нейтральності судової влади мають на меті не тільки забезпечення ефективності функціонування та незалежності судової влади, а й відновлення довіри до неї з боку суспільства.
Конституційне реформування судової влади є результатом вибору європейського вектору розвитку держави, адже Угода про асоціацію між Україною та Європейським Союзом однією із сфер співробітництва сторін визначає зміцнення судової влади, підвищення її ефективності, гарантування її незалежності та неупередженості [1].
Розвиток України у напрямку європейської інтеграції передбачає створення дієвого механізму участі інститутів громадянського суспільства та окремих громадян в управлінні публічними справами, в тому числі у сфері функціонування судової влади. Справді, «громадянське суспільство є повноцінним творцем правової реальності загалом. Її не може створювати лише одна державна влада, вона твориться усім народом, усіма структурами громадянського суспільства» [2, с. 132].
Національна стратегія сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016–2020 роки, затверджена Указом Президента України від 26 лютого 2016 року № 68 «Про сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні», передбачає створення сприятливих умов для розвитку громадянського суспільства, налагодження ефективної взаємодії громадськості з органами державної влади, органами місцевого самоврядування на засадах партнерства, забезпечення додаткових можливостей для реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина, задоволення суспільних інтересів з використанням різноманітних форм демократії участі, громадської ініціативи та самоорганізації [3].
Окремі аспекти взаємодії громадськості та судової влади досліджували В. Городовенко, В. Головко, А. Ємельянова, О. Овсяннікова, П. Каблак, В. Бігун, В. Кравчук, В. Панасюк, С. Прилуцький та інші науковці. У цій статті проаналізуємо форми взаємодії громадськості та судової влади в контексті конституційної реформи правосуддя, визначимо передумови її ефективності та тенденції розвитку.
Окремі форми взаємодії судової влади та громадськості знаходимо у реалізації принципу транспарентності судової влади.
Витоки цього принципу закладені у Загальній декларації прав людини 1948 р., стаття 11 якої закріплює можливість визнання вини особи лише за результатами «прилюдного судового розгляду, при якому їй забезпечують усі можливості для захисту»; ст. 21 Декларації визначає право брати участь в управлінні своєю країною та право рівного доступу до державної служби в своїй країні. [4]
Ст. 14 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права 1966 р. закріплює право кожного на публічний судовий розгляд, окреслюючи коло винятків, а також встановлює, що будь-яка судова постанова в кримінальній або цивільній справі повинна бути публічною [5]. У Конвенції про захист прав та основоположних свобод людини 1950 р. аналогічно закріплено право на публічний розгляд справи та проголошення рішення публічно (ст. 6). [6]
Подальший розвиток принципу транспарентності судової влади знаходимо в інших міжнародно-правових актах. Окремо варто згадати Висновок № 7 (2005) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи з питання «Правосуддя та суспільство», який підкреслює важливість та деталізовано закріплює форми взаємодії судової влади та громадськості [7].
Основи принципу транспарентності судової влади знаходимо у Конституції України, в якій закріплено право громадян брати участь в управлінні державними справами (ст. 38) та однією із засад судочинства визначено гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами (ст. 129) [8].
У ст. 11 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» розкрито зміст принципів гласності та відкритості судового процесу: судові рішення, судові засідання та інформація щодо справ, які розглядаються судом, є відкритими, крім випадків, установлених законом; розгляд справ у судах відбувається відкрито, крім випадків, установлених законом [9].
Визначаючи співвідношення між принципами транспарентності, відкритості та гласності, погодимося з позицією О. Овсяннікової, яка розуміє під принципом транспарентності засадничу ідею, що ґрунтується на положеннях Конституції, основний зміст якої полягає в можливості отримання, опрацювання й поширення повних й достовірних відомостей про різноманітні аспекти роботи судової влади [10, с. 15]. Таким чином, транспарентність судової влади включає в себе наведені принципи відкритості, гласності та прозорості судової влади.
Транспарентність судової влади передбачає відкритість та доступність інформації про судову владу загалом, про окремі суди та окремих суддів, органи суддівського самоврядування та органи, які беруть участь у формуванні судової гілки влади. Сюди відносимо доступність інформації про правовий статус судів та суддів (наприклад, права та обов’язки судді, порядок притягнення до відповідальності), визначені законом відомості про конкретного суддю (майновий стан, факт притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо) чи судову справу (наприклад, час і місце розгляду конкретної справи, склад суду тощо).
На думку В. Городовенка, принцип транспарентності судової влади має два основних складники:
1. Відкритість інформації про суд як орган державної влади, яка включає організаційні сторони його діяльності, процесуальний порядок звернення до суду, оскарження судових рішень і набуття рішенням суду чинності, дані про результати роботи органів судової влади;
2. Доступ до судових рішень, що охоплює забезпечення ознайомлення із судовими рішеннями сторін по справі або осіб, які мають в останній юридичний інтерес, розміщення цих рішень в інформаційних мережах, що перебувають у загальному доступі населення, оприлюднення результатів узагальнення судової практики й судової статистики [11, с. 18].
Видається, що наведений перелік можна доповнити відкритістю інформації про суддів у визначених законом межах.
Одним з витоків принципу транспарентності судової влади є право громадян на участь в управлінні державними (публічними) справами.
Право на участь в управлінні державними справами можна визначити як правову можливість громадян бути долученими до діяльності органів публічної влади з власної ініціативи або з ініціативи органів публічної влади з метою кращого врахування, дотримання та забезпечення інтересів суспільства при реалізації влади органами публічної влади [12, с. 95].
Серед форм реалізації права на участь в управлінні публічними справами називають право на звернення, участь у здійсненні правосуддя присяжними та медіацію як засіб досудового врегулювання спорів [13, с. 79].
Цікавою є позиція В. Бігуна про виокремлення такої форми демократії як «судова демократія» – режим здійснення судової влади, за якого народ бере участь у ньому безпосередньо або опосередковано. На думку науковця, суд є механізмом, за допомогою якого народ має можливість здійснювати свою владу у формі контролю, беручи участь у ньому як присяжний [14, с. 23, 105].
Схожу позицію займає В. Головко, який розглядає передбачену ст. 124 Конституції України безпосередню участь громадян у здійсненні правосуддя як один із проявів участі в управлінні державними справами. Наведене твердження дослідник обґрунтовує такими факторами: по-перше, можливість безпосередньої участі народу у здійсненні правосуддя не закріплена у системі основних прав і свобод громадян як окреме та самостійне право; по-друге, ст. 124 застосовує формулювання «бере участь у здійсненні правосуддя», співзвучне зі ст. 38 Конституції України, відповідно до якої громадяни мають право «брати участь в управлінні державними справами»; по-третє, такий підхід законодавця у ст. 124 зумовлений положеннями ст. 5 Конституції України, відповідно до якої народ здійснює владу безпосередньо або через органи публічної влади, та ст. 6, згідно з якою державна влада поділяється на законодавчу, виконавчу і судову. Отже, як вважає В. Головко, ч. 4 ст. 124 стосується шляхів реалізації судової влади народом [12, с. 96].
Видається, що судова влада може реалізовуватися народом лише у визначеній Конституцією формі (через інститут присяжних), так як безпосередньо правосуддя можуть здійснювати лише професійні судді. Водночас погоджуємося, що участь народу у здійсненні правосуддя може виступати однією з форм демократії участі (партисипативної демократії) та сприяє відновленню довіри до суду з боку суспільства.
Особливими формами взаємодії громадськості та судової влади є громадський контроль та моніторинг.
Розуміючи важливість цих форм взаємодії, підкреслимо, що передумовою ефективного громадського контролю та моніторингу є формування розвиненого громадянського суспільства, яке здатне забезпечити належний, об’єктивний та неупереджений контроль за судовою владою. Саме тому держава повинна вживати заходи щодо підвищення рівня правосвідомості та правової культури населення, правового інформування.
Громадський контроль передбачає некласичний метод впливу, який назвати контрольним можна з певною часткою суб’єктивізму, оскільки немає чіткого підпорядкування та можливості накладення санкцій за невиконання належно повноважень [15, с. 11].
Безперечно, громадський контроль можливий лише у визначених законом межах та повинен здійснюватися у законних формах, що зі свого боку ставить перед державою завдання нормативного закріплення форм громадського контролю та моніторингу за судовою владою.
Предметом громадського контролю за судовою владою можуть бути: доброчесність, етика поведінки суддів, достовірність інформації, поданої суддями у своїх деклараціях; реалізація принципу відкритості та гласності (транспарентності) відправлення правосуддя; реальне перебування суду та суддів, які розглядають конкретну справу, у стані незалежності; процедура добору кандидатів на посади суддів та відповідність морально-етичним вимогам самих кандидатів; діяльність органів, що забезпечують функціонування судової влади [16, с. 56].
Здійснення громадського контролю за судовою владою може відбуватися різними способами: шляхом участі присяжних в судовому розгляді, ініціювання дисциплінарної відповідальності судді, участі громадськості у доборі суддів тощо.
Як слушно зазначає В. Городовенко, одним із засобів контролю за судовою владою є встановлення відповідальності за порушення суддівської дисципліни. Сама наявність законодавчого закріплення дисциплінарної відповідальності впливає на формування мотивів поведінки суддів, що стримує їх від порушень, чим і досягається контроль за суддями [17, с. 15].
Згідно інформації Вищої Ради Правосуддя, у 2017 році до дисциплінарної відповідальності було притягнуто 96 суддів [18], а в період січня-червня 2018 року – 163 судді [19].
У 2017 році Вища рада правосуддя розглянула 1416 дисциплінарних проваджень. Водночас членами ВРП за результатами попереднього аналізу звернень щодо поведінки суддів залишено без розгляду 7566 скарг [20].
Право на звернення з дисциплінарною скаргою щодо судді та заявою щодо порушення суддею вимог щодо несумісності є однією з форм громадського контролю за судовою владою. Однак наведена статистика показує, що лише невелика частина дисциплінарних скарг спричиняє відкриття дисциплінарного провадження через неналежне оформлення, порушення порядку подання тощо. Подані у 2017 році 2853 дисциплінарні скарги не містили відомостей про ознаки дисциплінарного проступку судді, 2341 скарги не містили посилання на фактичні дані (свідчення, докази) щодо дисциплінарного проступку судді, а 93 скарги містили висловлювання у непристойній формі або висловлювання, що принижують честь і гідність будь-якої особи [20]. Наведена статистика може свідчити про випадки зловживання правом на дисциплінарну скаргу, подання безпідставних, необґрунтованих дисциплінарних скарг, навіть можливу спробу впливу на суддю шляхом подання таких скарг.
У цьому контексті варто згадати випадки блокування судів, фізичний недопуск осіб до судової зали, зриви судових засідань окремими групами осіб під гаслами необхідності громадського контролю за розглядом конкретної справи, які мали місце в Україні. Такі дії спричиняють зворотній ефект – замість об’єктивного громадського контролю відбувається спроба впливу на суд, при якому неможливий об’єктивний та неупереджений розгляд справи.
Збільшення участі громадськості призводить до швидкого зростання та появи нових інтересів населення, що може призвести до “гіперплюралізму”, де інтереси груп домінують над суспільними інтересами. Участь громадськості повинна мати свої межі [21, с. 127].
Саме тому важливим є встановлення меж громадського контролю за судами. Тенденція до «надмірного» громадського контролю за судовою владою призводить до втручання у діяльність суду або навіть порушення принципу незалежності судової влади.
Це є ще одним підтвердженням необхідності підвищення правової культури, правосвідомості громадян та їх належного правового інформування.
Погоджуємося з думкою про те, що громадський контроль за судовою владою може дати поштовх до створення ефективної та справедливої судової системи. Однак сутність такого контролю має розглядатися як взаємодія влади та громадськості через налагодження сталих і дієвих способів взаємодії та комунікації [22, с. 216].
Дещо відрізняється від громадського контролю громадський моніторинг, який може здійснюватися шляхом: 1) збору та накопичення інформації щодо думки громадськості про діяльність влади в обраній сфері; 2) аналізу та інтерпретації зібраної інформації відповідно до мети та завдань моніторингу; 3) підготовки та представлення рекомендацій щодо існуючих практик та політик в обраних сферах відповідно до обраних критеріїв; 4) відслідковування процесу внесення змін в урядову політику та наслідків впровадження змін для громадськості [23, с. 297].
Моніторинг за судовою владою може здійснюватися шляхом збору та аналізу інформації про формування судів, стан розгляду справ, або ж результатів конституційної реформи правосуддя на даному етапі. Він повинен мати визначену мету, для досягнення якої здійснюються системні, послідовні заходи. Моніторинг виконує, насамперед, інформаційну функцію, надаючи громадськості узагальнену інформацію про окремі аспекти функціонування судової влади.
Закон «Про судоустрій і статус суддів» передбачив окрему форму моніторингу – моніторинг способу життя судді з метою встановлення відповідності рівня життя судді наявному у нього та членів його сім’ї майну і одержаним ними доходам [9]. Такий моніторинг здійснюється на вимогу компетентних органів з визначених законом підстав. Аналіз декларацій доброчесності та родинних зв’язків суддів дозволяють громадськості здійснювати моніторинг не лише за судами чи професійною діяльністю суддів, а й за сферою їх приватною життя. В Україні набули популярності громадські організації, основними сферами діяльності яких є громадський контроль та моніторинг за судовою владою. Це свідчить не лише про значний суспільний інтерес до судової влади, а й про підвищення рівня її транспарентності, що дозволяє громадськості взаємодіяти з нею у нових формах.
Особливого значення в процесі конституційного реформування правосуддя набуває участь громадськості у процесі добору суддів в Україні. Конституційна реформа правосуддя створила передумови для залучення громадськості у цей процес. Добір суддів є відкритим та прозорим, детально висвітлюється в ЗМІ, окремі етапи добору транслюються онлайн.
Інституційне реформування судової влади, в тому числі створення нових судів, перебуває в центрі уваги громадськості та його результати значно вплинуть на рівень довіри до суду. Це зумовлено, зокрема, спеціальним правовим статусом суддів та високою соціальною значущістю виконуваної ними функції по здійсненню правосуддя.
Участь громадськості у доборі суддів реалізується також завдяки діяльності громадських рад при органах, які беруть участь у доборі суддів. До таких рад можна віднести Громадську раду доброчесності та Громадську раду міжнародних експертів. Не аналізуючи особливості їх правового статусу, ствердимо, що їх утворення було позитивно оцінено міжнародною спільнотою та саме вони можуть сприяти здійсненню громадського контролю та моніторингу за судовою владою. Попри це, форми діяльності цих рад, процес збору інформації мають бути чітко регламентовані,а висновки повинні бути аргументовані, логічні та послідовні. Оскільки діяльність громадських рад при органах, що здійснюють добір суддів, є новелою конституційної реформи, видається, що на даному етапі важко оцінити їх вклад в розвиток взаємодії між судовою владою та громадськістю.
Особливу роль у відносинах «громадськість-судова влада» відіграють засоби масової інформації. Висвітлюючи окремі аспекти судової реформи, розгляд судових справ чи даючи оцінку діям конкретного судді, ЗМІ провокують певну реакцію громадськості, формують громадську думку про судову владу та здійснюють інформаційний вплив на суспільство та державу. Налагодження комунікації між судами та ЗМІ має бути одним з напрямків реформування судової влади, адже згідно з п. 20 Рекомендації СМ/Rec (2010) 12 судді не можуть ефективно здійснювати правосуддя без довіри громадськості, бо вони є частиною суспільства, якому служать [24]..
Загалом, дослідивши основні форми взаємодії громадськості та судової влади, можемо ствердити: конституційна реформа правосуддя в Україні створила додаткові механізми реалізації принципу транспарентності судової влади та передбачила нові форми взаємодії громадськості та судової влади. Громадський контроль та моніторинг, діяльність громадських рад, інститут дисциплінарної скарги, інститут присяжних тощо створюють можливості для налагодження ефективної комунікації між громадськістю та судовою владою. Водночас в Україні спостерігається тенденція до «надмірного» втручання громадськості в діяльність судів та окремих суддів, що є загрозою незалежності суду. Саме тому належна комунікація між громадськістю та судовою владою передбачає не лише відкритість та готовність до неї судів, а й високий рівень правосвідомості та правової культури населення.