Щодо місця Конституційного Суду України в механізмі державної влади (за результатами внесення змін до Основного Закону в частині правосуддя)

Україна згідно з Конституцією визначається республікою, в якій має панувати народовладдя. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина перша і друга статті 5). В якості вихідної гарантії демократії у статті 6 Основного Закону України закріплено властивий правовій державі принцип поділу державної влади [1], який передбачає «внутрішнє» структурування єдиної державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, органи яких можуть діяти тільки у встановлених Конституцією України межах повноважень і відповідно до законів України.
Поділ державної влади на структурно автономні підсистеми (гілки) має насправді існувати, застосовуватися щоденно. Для гарантування його дотримання має функціонувати ефективна, дієва система забезпечення балансу публічно-владних повноважень органів, які виконують різні типи функцій влади, не допускати узурпації усієї повноти влади будь-яким з них чи його посадовою особою. В європейській континентальній практиці для забезпечення демократичного конституційного ладу й захисту фундаментальних прав кожної особи відповідними повноваженнями наділяються спеціальні органи конституційного правосуддя (конституційні суди, трибунали, ради) [2].
Остаточно упровадження принципу поділу влади після тривалого періоду невизнання за часів УРСР завершилося його закріпленням в якості засади побудови механізму держави у 1996 році у тексті Основного Закону України. З метою інституційного забезпечення дотримання приписів статті 6 та інших статей Конституції України у ній було передбачено Розділ XII, присвячений статусу, порядку формування й повноваженням Конституційного Суду України. Разом з тим, до внесення змін до відповідних статей Законом України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі – Закон № 1401) положення щодо діяльності Конституційного Суду України, статусу його суддів містилися й в розділі VIII «Правосуддя» Основного Закону. Зокрема, у частині третій статті 124 Конституції України визначалося здійснення судочинства Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції.
Поряд із вищезазначеним, до набрання чинності Законом № 1401 (30 вересня 2016 року) у статті 147 Основного Закону України прямо визначався статус Конституційного Суду України як єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні. Застосування у вказаній статті терміну «юрисдикції» (від лат. jurisdictio  судочинство, вирішувати правові спори) [3] разом з прикметником «конституційної» прямо вказувало саме на його судові (у конституційно-правовій царині) повноваження, тобто як особливого спеціалізованого органу судової влади. До того ж стаття 149 (у первісній редакції) Конституції України поширювала на суддів Конституційного Суду України й гарантії незалежності та недоторканності, підстави для звільнення з посади, передбачені статтею 126, а також вимоги щодо несумісності, визначені в частині другій статті 127 цієї Конституції для суддів судів загальної юрисдикції.
Варто зауважити, що навіть попри наведене вище визначення статусу Конституційного Суду України в Конституції України (до внесення змін відповідно до Закону № 1401) не усіма вченими-юристами єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні визнавався як орган судової влади. Так, П. Ф. Карпечкін у 2007 писав, що Конституційний Суд України не належить до судової влади [4]. Сучасний дослідник Д. Я. Гараджиєв вважає оптимальним підходом до визначення місця органу конституційного контролю, сформованого згідно з європейською моделлю, за яким цей орган перебуває поза межами системи будь-якої гілки державної влади. Автор підтримує вчених, які виходять з подвійної юридичної природи конституційних судів у механізмі державної влади, згідно з якою вони займають особливе (поза межами класичної тріади) місце у зазначеному механізмі з визнанням за ними такою, що превалює, здійснення судової діяльності [5].
Т. А. Ніколаєва зазначала, що орган централізованого конституційного контролю може бути частиною судової влади тільки у таких випадках: 1) конституція країни покладає здійснення даної особливої функції на вищий суд системи загальних судів (наприклад, на Кіпрі – на Верховний Суд); 2) конституція згадує вказаний орган серед судів, які входять до судової системи (наприклад, Азербайджан, Білорусь, Польща, Словенія, Чехія тощо) [6, С. 18].
Якщо виходити з логіки вищенаведеної позиції буквально, то можна припустити, що виключення Законом № 1401 згадки про Конституційний Суд України у тексті розділу XIII «Правосуддя» Конституції України обумовлює неприпустимість віднесення національного органу конституційної юстиції до системи судової влади. Однак таке припущення є формалістичним і доволі дискусійним. Воно, на наш погляд, не є цілком вірним.
Не сприяло одностайності поглядів розуміння місця Конституційного Суду України у системі механізму держави і викладення статті 147 Конституції (відповідно до Закону № 1401) у новій редакції. У частині першій цієї статті Конституційний Суд України вже не визначається як єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні, а вказуються тільки основні його повноваження, а саме такі як: вирішення питань про відповідність Конституції законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів (повноваження конституційного нормоконтролю), здійснення офіційного тлумачення Конституції України (повноваження щодо офіційного тлумачення Основного Закону). Також закріплено, що Конституційний Суд України здійснює інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
Отже, тепер єдиним, що не вкладається в логіку міркувань прихильників позиції щодо невизнання Конституційного Суду України органом, належним до судової влади, є залишення в його назві слова «суд». Не сприяло утвердженню у попередні роки Конституційного Суду України як незалежного органу конституційного правосуддя і його використання владою в сумнівний з позицій конституціоналізму спосіб в якості інструменту вирішення певних політичних завдань. Так, В. Л. Мусіяка у травні 2017 року небезпідставно констатував, що єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні поступово набував неофіційного статусу політичного органу, в основі діяльності якого знаходилася політична доцільність [7]. Виправити ситуацію мали на меті зміни до Конституції, внесені згідно із Законом № 1401. Але, як зазначено вище, нечіткість цих змін при викладенні статей 124 і 147 Основного Закону України в новій редакції призвела до ще більшої неоднозначності в розумінні місця Конституційного Суду України в системі механізму державної влади [8].
Ураховуючи вищенаведене, для з’ясування статусу Конституційного Суду України у чинній конституційно визначеній системі органів державної влади існує потреба у зверненні до аналізу виконуваних ним за Законом № 1401 функцій, які суттєво осучаснилися та вказують на його природу як спеціалізованого на вирішенні конституційно-правових спорів, автономного у системі судової влади України органу конституційної юстиції.
Передусім не можна не відмітити, що відповідно до змін, внесених до Конституції України Законом № 1401, функціонально поєднує Конституційний Суд України із системою судів загальної юрисдикції передбачений цими змінами інститут конституційної скарги. Так, за положеннями статті 1511 Основного Закону України до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) закону України за конституційною скаргою особи, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України суперечить Конституції України. Допускається подання конституційної скарги в разі, якщо всі інші національні засоби юридичного захисту вичерпано.
Новий для України, але відомий для практики конституційної юстиції багатьох європейських країн (Австрія, Албанія, Андорра, Бельгія, Іспанія, Грузія, Німеччина, Латвія, Польща, Словаччина, Словенія, Хорватія, Чехія, Угорщина, Швейцарія тощо) [9, С. 56], інститут конституційної скарги у теперішній час є «рубіжним» засобом захисту основних прав і свобод особи на національному рівні правової системи, застосування якого є можливим тільки після прийняття остаточного за допустимих згідно з процесуальними кодексами засобів оскарження рішення у справі особи судами загальної юрисдикції. Його уведення в Україні мало на меті підвищити гарантії судового захисту фундаментальних прав і свобод людини і громадянина на вітчизняному рівні, зменшити кількість звернень приватних осіб до Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ) [10, С. 89,90]. Як зазначено у пункті 70 дослідження Венеціанської комісії № 538/2009 «Про прямий доступ до конституційного правосуддя», в країнах, у яких існує спеціалізований Конституційний суд, індивідуальна скарга до нього є логічним вибором в якості такого засобу правового захисту. Оскільки така скарга теж, як правило, є субсидіарною на національному рівні і застосовується тільки після вичерпання засобів правового захисту в звичайних судах, відповідно на останній можливій стадії на національному рівні, до виникнення можливості звернення до ЄСПЛ [11].
Конституційною скаргою за статтею 55 Закону України «Про Конституційний Суд України» від 13 липня 2017 року № 2136–VIII (далі – Закон № 2136) є подане до Суду письмове клопотання щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) закону України (його окремих положень), що застосований в остаточному судовому рішенні у справі суб’єкта права на конституційну скаргу. На зв’язаність цієї нової функції Конституційного Суду України щодо розгляду конституційних скарг із процесуальною діяльністю судів загальної юрисдикції вказують, зокрема, такі нормативно передбачені вимоги до змісту цього письмового клопотання до органу конституційної юрисдикції, як необхідність наведення у ньому: короткого викладу остаточного судового рішення, в якому було застосовано відповідні положення закону України; опису перебігу розгляду відповідної справи в судах; а також обґрунтування тверджень щодо неконституційності закону України (його окремих положень) із зазначенням того, яке з гарантованих Конституцією України прав людини, на думку суб’єкта права на конституційну скаргу, зазнало порушення внаслідок застосування закону (пункти 3, 4, 6, частини другої статті 55 Закону № 2136). Крім того, вимагається долучення до конституційної скарги копії остаточного судового рішення у справі суб’єкта права на конституційну скаргу, засвідченого судом, який його ухвалив (хоча вказана вимога абзацу другого частини другої статті 55 Закону у сучасних умовах функціонування Єдиного державного реєстру судових рішень розглядається доволі формалістичною, рудиментарною).
Здійснення конституційного провадження за конституційною скаргою передбачає надання Конституційним Судом України оцінки відповідності способу застосування законів (їх окремих положень) судами загальної юрисдикції Основному Закону України, тобто конституційності правозастосування цими судами. Так, у частині третій статті 89 Закону № 2136 визначено, що якщо Суд, розглядаючи справу за конституційною скаргою, визнав закон України (його положення) таким, що відповідає Конституції України, але одночасно виявив, що суд загальної юрисдикції застосував закон України (його положення), витлумачивши його у спосіб, що не відповідає Конституції України, то Конституційний Суд вказує на це у резолютивній частині рішення. Варто зауважити, що надання правової оцінки способу застосування законів в ухваленому судовому рішенні за існуючими стандартами гарантування незалежного правосуддя може мати місце тільки компетентним судом вищого рівня (пункт 4 Основних принципів незалежності судових органів, схвалених резолюціями 40/32 та 40/416 Генеральної Асамблеї від 29 листопада та 13 грудня 1985 року; частина сьома статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року № 1402-VIII). А тому очевидно, що чинне повноваження Конституційного Суду України щодо розгляду конституційних скарг не може не обумовлювати його статусу як органу конституційної судової юрисдикції (суду).
Наслідком з’ясування Конституційним Судом України обставин застосування судом загальної юрисдикції закону України (його положень) у спосіб, що не відповідає Конституції України (при визнанні їх конституційності), як і неконституційності застосованого при вирішенні справи закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, є передбачена положеннями процесуальних кодексів (пункт 1 частини п’ятої статті 361 КАС України, пункт 1 частини третьої статті 423 ЦПК України, пункт 1 частини третьої статті 320 ГПК України, пункт 1 частини третьої статті 459 КПК України) можливість перегляду за заявою заінтересованого у цьому учасника справи остаточного судового рішення у зв’язку з виключними обставинами.
З наведеного слідує, що рішення Великої палати чи Сенату Конституційного Суду України, які приймаються за результатами розгляду справ за конституційними скаргами на реалізацію повноважень, передбачених статтею 84, частиною третьою статті 89 Закону № 2136, забезпечують утвердження верховенства Конституції (частина друга статті 8 Основного Закону України) як засадничого принципу правової держави у законотворчій діяльності парламенту та водночас у правозастосовній практиці судів загальної юрисдикції. При цьому також створюються можливості для наступного відновлення порушених конституційних прав і свобод особи, у разі їх порушення чи обмеження, у спосіб ініціювання перегляду остаточного рішення суду загальної юрисдикції у зв’язку з виключними обставинами.
Аргументом щодо невизнання Конституційного Суду України органом, належним до судової влади, у наш час не може бути здійснення ним конституційного контролю, а не правосуддя [7]. Оскільки функції судів не вичерпуються лише правосуддям (захистом порушених суб’єктивних прав). До них належить й реалізація судового контролю, який передбачає встановлення судом відповідності рішень, дій, бездіяльності суб’єктів права певним принципам, стандартам, правилам поведінки (їх конституційності, законності) [12] .
До того ж, доволі спірним є те, що під час здійснення конституційного контролю (перевірки за конституційними поданнями норм правових актів парламенту, глави держави, уряду, Верховної Ради Автономної Республіки Крим; а за конституційними скаргами – норм законів України), Конституційний Суд у відповідному провадженні не вирішує правових спорів (у цьому випадку конституційних), не захищає прав людини і громадянина, що властиво правосуддю. З цього приводу варто навести слушну думку, висловлену О. А. Селівановим у монографії «Конституційний судовий контроль за актами органів державної влади України», що серед чинників, які вплинули на характер і тенденції утвердження функції конституційного контролю у «конструкції» судової влади, була необхідність мати такий орган, який би оцінював акти законодавчої і виконавчої влади у сфері застосування особливих конституційно-юрисдикційних повноважень щодо вирішення спорів «про право», виключаючи будь-яку можливість невідповідності прийнятих актів суб’єктами владних повноважень чинній Конституції. Конституційний судовий контроль органічно проявляє свої властивості через судові процедури та процесуальні акти саме у формі та за змістом конституційного правосуддя [13].
У контексті порушеної проблеми доречним розглядається наведення позиції судді Конституційного Суду України у відставці В. П. Тихого, згідно з якою Конституційний Суд України є не наглядовим і не контролюючим, а юрисдикційним судовим органом (підгілкою), невід’ємною частиною єдиної судової влади, спеціалізованим, не включеним до системи судів загальної юрисдикції судом для розгляду конституційно-правових спорів. Він має правосудну природу і правосудний статус, і за характером, принципами та змістом своєї діяльності здійснює судову владу – правосуддя – конституційне правосуддя [вирішує питання (розв’язує) конституційно-правові спори], у певній визначеній законом формі – у формі (шляхом) конституційного судочинства [14]. Наведені міркування відносно розуміння місця Конституційного Суду України в механізмі державної влади не втратили своєї актуальності і після набрання чинності Законом № 1401.
На погляд професора А. О. Селіванова, статус Конституційного Суду неприпустимо розглядати лише в площині контрольного органу, що звужує визначення його правової природи як інституту влади. Вчений доречно відмічає, що компетенція вирізняє Конституційний Суд як особливий орган охорони Конституції, який шляхом здійснення судочинства визначає конституційність, підтверджує або не дозволяє існування нормативно-правових актів, які приймаються суб’єктами влади і ввійшли в зону конституційно-правового спору. При цьому не існує підстав відносити конституційне правосуддя до наглядової діяльності, оскільки вона не можна надавати системності, плановості та ініціативного характеру, коли йдеться про конституційний правопорядок і усунення порушень Конституції у нормотворчості [15].
Розуміння Конституційного Суду України як спеціалізованого на вирішенні конституційно-правових спорів органу судової влади обумовлюють також визначені у чинній редакції статті 149 Основного Закону України положення щодо гарантій незалежності і недоторканності його суддів, які є практично ідентичними тим, що установлені у частинах першій-четвертій, восьмій статті 126 Конституції України для суддів судів загальної юрисдикції (не беручи до уваги певних відмінностей, обумовлених особливостями повноважень, засадами організації та діяльності Конституційного Суду України).
Але чи не найсуттєвішим у визнанні Конституційного Суду України органом судової (у механізмі державної) влади є те, що основні принципи його діяльності збігаються або можуть бути порівняні із засадами судочинства, здійснюваного судами загальної юрисдикції [16, С. 737]. Так, у чинній редакції частини другої статті 147 Конституції України визначено, що діяльність Конституційного Суду України ґрунтується на принципах верховенства права, незалежності, колегіальності, гласності, обґрунтованості та обов’язковості ухвалених ним рішень i висновків. Практично такі ж засади судочинства (за винятком окремих, властивих суто кримінальному процесу) установлюються у статті 129 Основного Закону України для судів загальної юрисдикції (а саме такі як: незалежності суддів, керівництва ними при здійсненні правосуддя верховенством права, рівність учасників судового процесу перед законом і судом, гласності судового процесу, обов’язковості судових рішень, одноособового або колегіального провадження судочинства тощо).
Як і процес розгляду справ у судах загальної юрисдикції [17, С. 92], конституційне провадження за положеннями Закону № 2136 складається з достатньо подібних процесуальних стадій, зокрема: звернення до Конституційного Суду України і прийняття звернень Судом (глави 7,8); відкриття конституційного провадження (глава 9); розгляд справи у Конституційному Суді України (глава 10); прийняття акту Конституційного Суду України (рішення, висновку, ухвали) (глава 13); виконання рішень та висновків Конституційного Суду України (глава 14).
Крім того, в основу конституційного провадження наразі також фактично покладені процесуальні принципи диспозитивності та змагальності. Так, відповідно до принципу диспозитивності Конституційний Суд України не ініціює сам розгляду питань, належних до його компетенції, а вирішує справи розглядаючи оформлені відповідно до установлених вимог конституційні подання, звернення, скарги уповноважених суб’єктів (статті 50-56 Закону № 2136). Водночас стаття 63 цього Закону визначає право суб’єкта звернення до Конституційного Суду України на відкликання за своєю письмовою заявою конституційного подання, звернення, скарги в будь-який час після відкриття провадження, але до переходу Суду в закриту частину пленарного засідання для ухвалення рішення чи надання висновку, що є підставою для закриття конституційного провадження (частини перша, друга цієї статті).
Ідея побудови конституційного судового процесу на основі змагальності отримала реалізації, зокрема, в частині першій статті 70 Закону № 2136, де закріплено, що учасниками конституційного провадження є суб’єкт права на конституційне подання, конституційне звернення, конституційну скаргу (уповноважена особа, що діє від його імені), а також орган або посадова особа, які ухвалили акт, що є предметом розгляду в Суді. Також з метою забезпечення об’єктивного і повного розгляду справи передбачається залучення Конституційним Судом України до участі в її у розгляді органів та посадових осіб, свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів та інших осіб (їх названо залученими учасниками конституційного провадження).
За аналогією з процесуальними кодексами, якими визначається порядок судочинства в судах загальної юрисдикції (частина третя статті 44 КАС України, частина перша статті 43 ЦПК України, частина перша статті 42 ГПК України), частина перша статті 71 Закону № 2136 наділяє учасників конституційного провадження правами: 1) знайомитися із матеріалами справи; 2) давати усні та письмові пояснення; 3) викладати свої думки з питань, що розглядаються; 4) ставити з дозволу головуючого запитання іншим учасникам конституційного провадження; 5) заявляти клопотання; 6) подавати заяви про відвід судді; 7) користуватися іншими правами, передбаченими цим Законом та Регламентом. Клопотання учасника конституційного провадження, подані під час засідання, пленарного засідання, Сенат чи Велика палата Конституційного Суду України розглядає в залі засідань або в окремій кімнаті для обговорення (частина друга статті 71).
Порядок дослідження матеріалів справи, яка розглядається у формі усного провадження на відкритій частині пленарного засідання, визначений в § 57 Регламенту Конституційного Суду України [18], передбачає практично таку ж послідовність процесуальних дій та їх зміст як і при розгляді по суті справи судом загальної юрисдикції (§§ 2,3 глави 6 розділу II КАС України, §§ 2,3 глави 6 розділу III ЦПК України, §§ 2,3 глави 6 розділу III ГПК України).
Для забезпечення повноти розгляду Конституційним Судом України справи допускається призначення у ній експертизи, отримання консультацій чи письмових роз’яснень (висновків) спеціалістів, залучення перекладачів і свідків (§§ 62-67 Регламенту Конституційного Суду України).
Новелою конституційного провадження є передбачена статтею 87 Закону № 2136 можливість видання Судом у провадженнях з розгляду конституційних скарг забезпечувального наказу про вжиття заходів щодо забезпечення конституційної скарги. Для цілей уможливлення виконання судового рішення в адміністративному, господарському, цивільному судових процесах застосовується аналогічний інститут забезпечення позову.
Висновки. На підставі наведеного можна підсумувати, що після внесення змін до Конституції України Законом № 1401 Конституційний Суд України, незважаючи на те, що не згадується в розділі VIII «Правосуддя», не втратив статусу органу судової влади, а навпаки посилився в гарантіях своєї незалежної діяльності в якості автономного від судів загальної юрисдикції органу правосуддя, спеціалізованого на вирішенні найбільш суспільно значимих конституційних спорів, які виникають при застосуванні норм Основного Закону України вищими суб’єктами державної влади.
При здійсненні розгляду у порядку конституційного судочинства справ, віднесених до його виняткової судової юрисдикції, Конституційний Суд України покликаний забезпечувати дотримання принципу поділу державної влади, функціонування парламенту, глави держави, уряду у конституційно-визначених межах повноважень, а також верховенства Основного Закону України, конституційних прав і свобод людини і громадянина як у нормотворчій діяльності вищих суб’єктів законодавчої і виконавчої влади, так і у практиці правозастосування судів загальної юрисдикції (при прийнятті рішень за результатами розгляду конституційних скарг).
Нагальне значення у наш час має відновлення авторитету органу конституційної юстиції в Українському суспільстві, активізація прийняття Конституційним Судом України таких, які розвивають відповідно до загальноєвропейських тенденцій національну правову доктрину, забезпечують ефективний захист фундаментальних прав і свобод людини і громадянина згідно з принципом верховенства права, рішень та висновків.