Гарантії незалежності суддів Конституційного Суду України

Винятково важлива роль органу конституційного правосуддя у конституційній державі та завдання, які він виконує, зумовлюють необхідність забезпечити його незалежність. Причому, важливим є забезпечення незалежності як органу (інституційні гарантії), так і його членів (індивідуальні) [1]. За історію незалежної України траплялися непоодинокі випадки тискуна суддів Конституційного Суду України [2; 3], наслідком чого ставали політично-мотивовані рішення Конституційного Суду. В умовах трансформації українського суспільства та системи державної влади, Конституційному Суду України належить вирішальна роль у забезпеченні верховенства Конституції, гарантуванні конституційного порядку та забезпеченні прав і свобод людини. Саме тому гарантії незалежності суддів Конституційного Суду України є вкрай важливим питанням сьогодення.
Дане дослідження ґрунтується на аналізі положень Конституції України, Закону України «Про Конституційний Суд України», документів Венеційської комісії, а також опрацюванні низки доктринальних джерел, серед яких праці таких науковців, як А. Заєць, М. Савенко, В. Скомороха, П. Стецюк, А. Бальдасаре, Х.-Г. Гейнрих, A. Оловообоеку, A. Танасе та інші. Метою цієї статті є дослідження гарантій незалежності суддів Конституційного Суду України.
У зв`язку із актуальністю теми незалежності судів та суддів в Україні, питання гарантій їх незалежності було предметом неодноразового наукового дослідження, що мало наслідком створення різних за юридичним змістом визначень досліджуваного поняття. Для визначення складного як і з юридичної, так і з філософської точки зору поняття «незалежність», пропонуємо використовувати поняття з Оксфордського словника [4], за яким незалежність – «відсутність зовнішнього контролю, свобода від підпорядкування чи іншої форми впливу від інших, індивідуальна свобода думки чи дії. Для цілей даного дослідження, на нашу думку, найбільш доцільним є класичне, просте та повне поняття, за яким юридичною гарантією є закріплений в законодавстві засіб, спеціальний захід, на який покладається забезпечення здійснення охорони прав і свобод громадян, задоволення їх інтересів» [5]. Отже, гарантією незалежності вважаємо спеціальний засіб чи захід, метою якого є забезпечення свободи від будь-якої форми впливу, забезпечення свободи індивідуальної думки чи дії.
Гарантії незалежності як судів загальної юрисдикції, так і органів конституційного правосуддя за класифікаційним критерієм об`єкту охорони поділяють на індивідуальні та інституційні [1;6;7]. Безумовно, гарантії незалежності судів загальної юрисдикції і їх суддів не є тотожними гарантіям незалежності органів конституційного правосуддя і їх членів, але за метою їх існування (убезпечення від впливу інших гілок влади та різноманітних інституцій) – багато в чому вони є схожими. Слушними видаються слова із доповіді судді Конституційного Суду Італії Антоніо Бальдасаре: «Конституційний Суд не є частиною судової влади, але є незалежною інституцією, яка діє на найвищому рівні конституційної системи» [8].
Як уже зазначалося вище, виділяють індивідуальні та інституційні гарантії незалежності, сутність яких полягає в наступному: інституційні гарантії спрямовані на забезпечення незалежності органу в цілому і прямо не впливають на його членів; індивідуальні гарантії спрямовані на забезпечення незалежності членів органу конституційного правосуддя і впливають на незалежність органу в цілому. Останні, власне, і є предметом даної наукової розвідки.
Загалом, до червня 2016 року [9], гарантії незалежності суддів загальної юрисдикції та суддів Конституційного Суду України (далі – Конституційний Суд, КСУ), на законодавчому рівні були тотожними. Як видається, це є однією з причин відсутності усталеної наукової класифікації гарантій незалежності суддів Конституційного Суду, як і гарантій незалежності Конституційного Суду. В. Скомороха виділяє такі елементи незалежності суддів (як і КСУ, так і загальної юрисдикції): організаційна, кадрова та матеріально-фінансова [11, с. 74]. М. Савенко, (з посиланням на А. Зайця [10]) [12, с. 79], окремо не розмежовує гарантії незалежності суддів та Конституційного Суду, і, класифікуючи гарантії незалежності Конституційного Суду, виділяє такі їх види, як організаційні, кадрові та матеріально-фінансові. П. Стецюк вважає, що систему гарантій незалежності КСУ складають матеріально-фінансові, правові, організаційні та політичні гарантії [13, с. 67]. Аналіз позицій згаданих авторів свідчить про те, що вони вкладали різний зміст в кожен із видів цих гарантій. Також можна зробити висновок щодо відсутності усталеної класифікації гарантій незалежності суддів Конституційного Суду.
Гарантії незалежності суддів Конституційного Суду встановлені Конституцією України та Законом України «Про Конституційний Суд України» (далі – Закон). На законодавчому рівні, в Главі 4 Закону, закріплені гарантії діяльності Конституційного Суду, без виокремлення окремого блоку щодо гарантій незалежності. Так, встановлені Законом гарантії незалежності суддів можна класифікувати як організаційні (в частині призначення – ст.ст. 12-18 Закону та в частині звільнення – ст. 21 Закону), гарантії щодо недоторканості та безпеки (ст.ст. 24, 25 Закону) та фінансові (ст.ст. 26-28 Закону).
З огляду на розглянуті наукові класифікації, Конституцію України та логіку Закону, до основних гарантій незалежності суддів Конституційного Суду слід віднести гарантії щодо призначення та звільнення; недоторканності та особистої безпеки; фінансові гарантії.
Найважливішою гарантією незалежності Конституційного Суду є порядок його формування, а щодо суддів – процедура їх призначення. Важливою проблемою в цьому контексті є необхідність забезпечити незалежність органу конституційного правосуддя від суб`єктів, які мають вирішальну роль в його формуванні. За світовою практикою найчастіше такими суб`єктами виступають політичні органи, які мають електоральний мандат: парламент та президент. Оскільки до повноважень органів конституційного правосуддя належить забезпечення верховенства Конституції та вирішення конфліктів між вищими органами державної влади, зрозумілим є бажання таких суб’єктів впливати або навіть контролювати орган конституційного правосуддя. Уникнути повністю участі таких суб’єктів у формуванні органу конституційного правосуддя неможливо, оскільки такий надважливий для системи державної влади орган має формуватися, прямо чи опосередковано, органом із електоральним мандатом, тобто шляхом опосередкованої реалізації народом своєї влади. Можливі також випадки залучення судової влади до призначення суддів Конституційного Суду. Але при цьому варто пам’ятати, що судова влада також формується із залученням, більшою чи меншою мірою, тих самих політичних органів – парламенту та президента (що також опосередковує реалізацію народом своєї влади).
Питанню формування органів конституційного правосуддя приділялася увага багатьох науковців [11;12;13;14] та інституцій [15; 16, с. 12; 17], та загальним для всіх висновком була необхідність забезпечити призначення незалежних суддів. На думку С. Шевчука, щойно кандидати стануть суддями КС та одягнуть мантії, треба повністю присвятити себе справі захисту Конституції, і, по можливості, зникнути з політичних радарів. Загалом, це можна вважати метою існування такої гарантії незалежності суддів як процедура їх призначення [18].
Завдяки конституційній реформі 2016 року процедура формування Конституційного Суду зазнала змін, наслідком яких було впровадження відбору суддів Конституційного Суду на конкурсних засадах. Водночас на рівні Закону України «Про Конституційний Суд України» це прогресивне конституційне положення не знайшло свого відображення [19].
Зміни зазнали і вимоги до суддів Конституційного Суду, які закріплені в ст. 148 Конституції України та ст. 11 Закону України «Про Конституційний Суд України». Та чи можуть кваліфікаційні та інші вимоги до судді Конституційного Суду вважатися гарантіями його незалежності? Для того, щоб відповісти на це питання, необхідно з’ясувати правову природу вимоги до судді Конституційного Суду, яка стосується як кандидатів на посаду судді, так і діючих суддів Конституційного Суду.
На перший погляд, це питання носить виключно теоретичний характер, але якщо звернутися до нещодавньої практики Конституційного Суду України, зокрема до Рішення № 2-р/2017 від 20 грудня 2017 року [20], стає зрозумілим його прикладний характер. Зокрема, друга частина окремої думки судді Мельника М. І. [21] присвячена аналізу співвідношення кваліфікаційної вимоги та сутності юридичної відповідальності. З огляду на відсутність в науковій доктрині усталеного розуміння правової природи кваліфікаційної вимоги та відмінність позицій суддів Конституційного Суду України з даного питання, одностайної відповіді на питання, чи є кваліфікаційна вимога гарантією незалежності, немає. Але абсолютно іншою є природа вимоги до діючих суддів Конституційного Суду.
На думку М. Савенка, встановлені Конституцією України і Законом України «Про Конституційний Суд» вимоги до суддів спрямовані на забезпечення незалежності суддів і Конституційного Суду [12, с. 76]. Окремі вимоги до суддів Конституційного Суду в розрізі незалежності суддів Конституційного Суду згадує і П. Стецюк [13, с. 70].
На нашу думку, вимоги до суддів можна розглядати як гарантії незалежності суддів, оскільки невідповідність цим вимогам є підставою для звільнення судді Конституційного Суду. Вимоги до судді Конституційного Суду, закріплені в ст. 11 Закону України «Про Конституційний Суд України», визначають критерії, яким повинен відповідати кандидат на посаду судді та вже діючий суддя Конституційного Суду. Ці вимоги спрямовані на те, щоб суддя Конституційного Суду мав високий професійний рівень, високі моральні якості та був незалежним.
Відповідно до ст. 21 Закону України «Про Конституційний Суд України», порушення суддею вимог ч. 3, ч. 4 ст. 11 Закону є підставою для звільнення. Водночас порушення вимог ч. 2 ст. 11 (дотримання стандартів професійної етики) не є безумовною підставою для звільнення судді Конституційного Суду. Але оскільки поняття істотного дисциплінарного проступку не визначено частиною першою статті 21 Закону, порушення стандартів професійної етики, може підпадати під категорію істотного дисциплінарного проступку і бути підставою для звільнення . Невідповідність частині інших вимог до судді Конституційного Суду, закріплених в ч. 1 ст. 11 Закону (ідентичні абзацу четвертому статті 148 Конституції України), призводить до припинення повноважень судді Конституційного Суду (втрата громадянства, досягнення граничного віку тощо). Невідповідність судді вимогам високих моральних якостей, правника із визнаним рівнем компетентності має підпадати (бути першопричиною) під категорію грубого чи систематичного нехтування своїми обов’язками, що є несумісним зі статусом судді Конституційного Суду або виявляє його невідповідність займаній посаді, що знову таки є підставою для звільнення.
Отже, можна стверджувати, що невідповідність судді Конституційного Суду вимогам, встановленим до його посади, є підставою для звільнення або припинення повноважень. Оскільки підстава для звільнення судді Конституційного Суду, за своєю суттю, є гарантією його незалежності (гарантує що суддя буде професійним, презюмується, що його неможливо ввести в оману і таким чином вплинути на рішення органу, та він не підпадатиме під інший зовнішній вплив), можемо стверджувати, що вимоги до діючого судді Конституційного Суду можна вважати гарантіями їх незалежності.
Безумовним позитивом конституційної реформи 2016 року були зміни в частині розмежування підстав звільнення та припинення повноважень судді Конституційного Суду. Також варто виділити зміну процедури звільнення суддів Конституційного Суду. Звільнення суддів Конституційного Суду самим Конституційним Судом дозволить уникнути тиску з боку суб`єктів призначення, як це траплялося раніше [3].
Вимоги щодо несумісності діяльності судді Конституційного Суду потребують окремої уваги. Зокрема, аполітичність судді гарантується Конституцією України та частиною третьою ст. 11 Закону. Проектом Закону про Конституційний Суд України № 5336-1 пропонувалося введення обмеження щодо будь-якої політичної діяльності протягом 3 років до зайняття посади суддею Конституційного Суду, але в чинному Законі таке положення відсутнє. Венеційська комісія мала застереження до такого формулювання як занадто сурового, але, на нашу думку, таке обмеження не є потрібним, оскільки його передбачення в тексті Закону не досягне мети існування. Таке обмеження має формальний характер, а його мета – забезпечення політичної нейтральності суддів Конституційного Суду. Водночас критерій політичної нейтральності прописаний в Конституції України та його дотримання при призначенні суддів КСУ забезпечується виключно конституційною та прозорою процедурою формування КСУ. А оскільки є сумніви щодо конституційності такої процедури, обмеження щодо будь-якої політичної діяльності протягом 3 років не досягло б своєї мети.
Можливість здійснення суддею Конституційного Суду виключно викладацької, наукової або творчої діяльності є ще однією вимогою щодо несумісності, яка має подвійну мету: (1) не відволікати його від здійснення безпосередніх обов`язків та (2) уникнути конфлікту інтересів між професійними обов`язками судді КСУ та іншими видами діяльності. Дозволені позасудові види діяльності пов`язані із характером основної роботи [12, с. 77].
Відповідно до нової редакції ст. 149 Конституції України, без згоди Конституційного Суду України суддю Конституційного Суду України не може бути затримано або утримувано під вартою чи арештом до винесення обвинувального вироку судом, за винятком затримання судді під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину. Суддю Конституційного Суду України не може бути притягнуто до відповідальності за голосування у зв’язку з ухваленням Судом рішень та надання ним висновків, за винятком вчинення злочину або дисциплінарного проступку.
Це формулювання ідентичне положенням ст. 126 Конституції України, що вже викликало розбіжності в його тлумаченні Вищою радою правосуддя, з одного боку, та Національним антикорупційним бюро України – з іншого. З огляду на це різнотлумачення, незрозумілим в даному контексті є обсяг гарантії судді Конституційного Суду. Стаття 24 Закону України «Про Конституційний Суд України» не дає відповіді на поставлене питання, оскільки частина четверта вказаної статті лише дублює згадане вище конституційне положення, а ч. 8 ст. 24 Закону України «Про Конституційний Суд України» також не деталізує конституційну норму. Ймовірно, відповідь на питання, чи потребує обрання запобіжних заходів у виді арешту чи взяття під варту щодо суддів Конституційного Суду у випадках їх затримання одразу після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину згоди Конституційного Суду, чи ні – має надати в майбутньому сам Конституційний Суд шляхом тлумачення положень аналізованої статті. За відсутності офіційної позиції існує двозначність норм Основного Закону, яка має тлумачитися на користь особи.
Важливими гарантіями забезпечення незалежності судді Конституційного Суду, яким було присвячено низку досліджень [22;23], є винагорода, щомісячне довічне грошове утримання судді Конституційного Суду, що забезпечує його матеріальну незалежність.
До гарантій незалежності суддів Конституційного Суду можна віднести також гарантії, які не закріплені на конституційному чи законодавчому рівні. Вони не мають конкретного механізму реалізації, але можуть впливати на рішення парламенту та президента у випадку їх спроб впливу на Конституційний Суд. Це обумовлено політичним характером вищезазначених органів та можливими електоральними втратами у випадку спроб впливу на Конституційний Суд. Зокрема, такими гарантіями можуть бути захист конституційного суду від тиску з боку професійної юридичної спільноти, громадянського суспільства, засобів масової інформації. Варто наголосити, що дієвість таких механізмів можлива лише у випадку розуміння суспільством цінності Конституції та надважливої ролі Конституційного Суду. Окреслені засоби, особливо останні два, можуть мати і «зворотню сторону медалі», зокрема слугувати інструментом тиску, але ігнорувати важливість таких заходів для гарантування незалежності органу конституційного правосуддя та його членів, особливо в умовах кризових періодів, не варто.
Безумовно, гарантувати повну незалежність органу конституційного правосуддя та його членів неможливо. Але закріплені в Конституції України вимоги та часткове їх відображення в Законі дозволяє сподіватися на досягнення мети. Водночас варто пам`ятати, що їх успішна реалізація залежить не лише від якості конституційного регулювання, а й від збалансованого розподілу влади, якості інших галузей законодавства, конституційної культури громадян та розуміння ними цінності Конституційного Суду і важливості незалежності його суддів.