Конституційна практика наявності «інституту області» в українському законодавстві пережила своє 90-річчя. Проте це не означає, що впродовж цих дев’яти десятків років ми мали справу зі стійним правовим утворення. Навпаки, правова природа цього територіального утворення перебувала у процесі перманентної трансформації. Змінювались: їх кількість та межі; персоніфіковані назви і назви адміністративних центрів; моделі управління і т.д. Але родове поняття територіальних одиниць третього адміністративного рівня в Україні – область – залишилося, хоч юридично зафіксованого визначення, що таке область не було аж до укладення Угод про позику 2005 та 2015 рр. між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку (МБРР). Проте досі не визначено ознак і параметрів, за якими визначається область та не встановлено процедури визначення її меж.
Аналіз останніх публікацій за проблематикою та визначення невирішених раніше частин загальнодержавної проблеми.
Загальнотеоретичні питання організації, правового регулювання і практики публічного врядування, проблеми державного управління і місцевого самоврядування, територіальної організації публічної влади знайшли відображення в роботах багатьох вітчизняних науковців і практиків. Серед них варто відзначити праці Дністрянськго М.С., Заяця І.Я., Корнієнка М. І., Малиновського В. Я., Мікули Н.А., Нижник Н.Р. Орзіха М.П.
Вивчення області як адміністративно-територіальної одиниці також включає аналіз історичних, економічних, географічних та соціокультурних аспектів, що впливають на її розвиток та функціонування. Фізико – географічне, економіко-географічне районування території України, загальні і регіональні питання фізичної географії, системи населених пунктів та економічної географії, природоохоронні та безпекові проблеми є важливими частинами вивчення областей. Різні характеристики областей вивчали Верменич Я.В. Воблий К.Г., Геренчук: К.І., Заставний Ф.Д., Рудницький С.Л. та інші.
Але, не дивлячись на величезну бібліографію, потреба у комплексному вивченні областей і пошуку та запровадження ефективної системи публічного врядування в них, яка відповідала б сучасному дискурсу залишається актуальною. Ця актуальність посилюється необхідністю виробити перехідні форми публічного управління у звільнених від окупанта областях.
Метою статті є – обґрунтуванню потреби всебічного аналізу обласного поділу України, виходячи із завдань забезпечення ефективності функціонування органів регіональної публічної влади у сучасних умовах, та розробки нормативно-правового регулювання як встановлення і зміни меж областей, так і діапазонів величини їх можливої території та кількості населення. Має бути також встановлена процедура утворення та ліквідації областей.
Виклад основного матеріалу.
З відновленням української державності УНР законом від 6 березня 1918 року проголосила поділ своєї території на землі( 32 землі), які ділилися на волості і громади. Такий адміністративний поділ закріплювала і Конституція УНР, ухвалена 28 квітня 1918 року. Але Гетьман Павло Скоропадський скасував цей поділ і відновив поділ території Української Держави на губернії (11 губерній). В УСРР, яка ввійшла до складу СРСР, зберігся поділ території на губернії, закріпивши їх у Конституції УСРР 1919 року. На час утворення було 8 губерній, у 1921 році – 12 губерній, з 1922 до 1925 року – 9 губерній. У 1925 році губернії були ліквідовані і з 1 серпня 1925 року УСРР була поділена на 41 округ та АМСРР. В 1930 році округи були ліквідовані, а в українській правничій термінології з’явився термін «область» внаслідок запровадження в життя рішень позачергової IV сесії ВУЦВК XII скликання від 09.02.1932 року[1], прийнятих на основі доповіді секретаря ВУЦВК М. Василенка «Районування УСРР за обласною системою», у якій містилася пропозиція від імені президії ВУЦВК утворити Вінницьку, Дніпропетровську, Київську, Одеську та Харківську область[2].
Інституціоналізація областей пройшла у декілька етапів. Тогочасне законодавство взагалі не передбачало потреби фіксації чисельності та назв областей на конституційному рівні. Механізм впровадження в українську дійсність «реформи 1932 року» обумовлювався положеннями актів російських партійних та радянських органів влади. З позиції сьогодення, ці органи претендували на виконання функцій «наднаціональних органів», рішення яких підлягали обов’язковому виконанню. У той час увага не акцентувалась на «економічні», «політичні», «національні» чи інші критерії утворення адміністративно-територіальної одиниці. До уваги брались лише ті критерії, які розглядались винятково в контексті ідеології керуючої партії: «партійно-економічні», «партійно-політичний», «партійно-національні» і т.д. Дихотомія цих правових актів проявлялась в їх яскраво вираженому політичному характері. Звідси їх спірність та до певної міри утаємниченість.
Отож на початку 1932 року територію України було поділено на 5 областей та АМСРР. З того часу змінювалася кількість областей, їх конфігурація і назви, але незмінно область залишалася уніфікованою складовою системи адміністративно-територіального поділу союзної держави, охоплюючи собою цілий комплекс адміністративних утворень, і вважалась найбільшою адміністративно-територіальною одиницею. Це була частина державної території, у межах якої здійснювалась адміністративно-політична юрисдикція функціонуючого на ній обласного органу державної влади. Такий підхід визначив область виключно як адміністративно-територіальне утворення, що формується з метою встановлення територіальних меж дії обласних органів державної влади. На той час вона розглядалась виключно як об’єкт управління. Будь-які концептуальні зміни її території та моделі управління запроваджувались із-зовні. Під цим кутом зору звернімо увагу на план ГОЕЛРО, прийнятий VIII Всеросійським з’їздом Рад (м. Москві 22-29.11.1920 р.) та рішення Х з’їзду РКП(б) (8-12 березня 1921 р.), яким закладається концепція нової економічної політики. аме ці рішення лягли в основу подальшого становлення системи обласного поділу. На виконання постанов VIII з’їзду Рад була скликана 1 сесія В.Ц.В.К., в порядок денний якої включається доповідь комісії по перегляду меж адміністративно-господарських районів Р.С.Ф.С.Р.. Виступ по цьому питанню 19 березня зробив Владимирський. А вже 20.03.1921 р. по даній доповіді сесія В.Ц.В.К. приймає резолюцію, згідно якої формується Адміністративна комісія по виробленню загальних положень встановлення меж адміністративно-господарських районів. Проект нового районування, з метою узгодження спірних положень, мав бути розісланий Губвиконкомам. З підписанням 28.12.1920 р. Союзного Договору, Україна пішла шляхом запровадження російської моделі територіальної організації, витоки якої знаходяться якраз у згаданих рішеннях. Договір визначив об’єм повноважень, які від тепер почали розглядати як «об’єкт спільного відання». Регулювання суспільних відносин в галузі територіального устрою відносилось до повноважень Української РСР. Залишаючись формально суверенною, УСРР продовжувала копіювати дії свого політичного партнера. А прийняття Постанови ВУЦВК від 01.02.1922р. «Про адміністративно-теріторіяльний поділ України» стало лише наслідком реформ, що розгортались у росії.
Зауважимо, що Договір 28.12.1920 р.[3], визначив об’єм повноважень територіальної організації влади, які почали розглядатися як «об’єкт спільного відання». Регулювання суспільних відносин в галузі територіального устрою відносилось до повноважень Української РСР. Залишаючись формально суверенною, УСРР продовжувала копіювати дії свого політичного партнера росії. А прийняття Постанови ВУЦВК від 01.02.1922 р. «Про адміністративно-теріторіяльний поділ України»[4] стало лише наслідком реформ, що розгортались у росії. Захоплення більшовицькою ідеологією інколи приводило до курйозів. Для прикладу, Миколаївська міська рада у свій час звернулась з клопотанням про перейменування м. Миколаїв у м. Вірноленінськ, але центральний уряд назву міста не змінив.
Сформована практика утворення нових областей після 09.02.1932 р демонструє низку яскравих прикладів, як вирішення швидкоплинних політико-ідеологічних завдань сприяло постійному розширенню кола підстав утворення тої чи іншої області. Утворюючи Житомирську, Кам’янець-Подільську, Миколаївську та Полтавську область, переслідували мету посилення війської присутності на західних кордонах шляхом реорганізації військових округів. Сталінська та Ворошиловградська області мали стати флагманами радянської індустрії (згодом вони транформувались в надійні ідеологічно виважені прорадянські (а також прокомуністичні) виборчі округи). Межі областей Західної України після її включення до складу УРСР на перших порах фактично співпадали з межами воєводств. Ще задовго до утворення цих областей на західноукраїнських землях, радянські засоби масової інформації активно вживали поняття «Станіславська область», «Луцька область», «Львівська область», «Тарнопольська область» і т.д. Конституційно-правове інституціювання цих областей розпочалось 04.12.1939 р. з прийняттям Указу Президії Верховної Ради СРСР «Про утворення Волинської, Дрогобицької, Львівської, Ровенської, Станіславської, Тарнопольської областей в складі Української РСР»[5], нової редакцій ст. 23 Конституції СРСР та ст. 18 Конституції УРСР і відображало бажання запровадження тотального контролю за населенням приєднаних територій.
Про волюнтаризм при прийнятті рішень щодо утворення нових областей свідчить такі факти.13.08.1944 р було опубліковано указ Президії ВР СРСР щодо утворення Костромської, Томської, Тюменської, Володимирської областей РРСФР. У 1944 році не було указу про утворення Херсонської області. Академік В. Мамутов згадував, що у 1944 р. Радінформбюро цілком випадково подало інформацію про визволення обласного центру Херсон. На справді згадане місто по своєму статусі не було обласним центром. Публічно визнати помилку державної інформаційної агенції, згідно правил того часу, вважалось неможливим. Тому було прийнято рішення про заснування нової області. Конституційно-правова інституціоналізація відбулась лише у 1946 році[6].
Починаючи з 1932 р. і по прийняття Конституції СРСР 1936 р. утворення нових областей відбувалось шляхом прийняття Постанов ВЦВК. Чинність конституційних актів та особливості правового регулювання області періодично змінювалась, що дає підстави говорити про п’яти фаз становлення обласного поділу (09.02.1932 р. – 04.12.1936 р.; 05.12.1936 р. – 10.02.1957 р.; 11.02.1957 р. – 06.10.1977 р.; 07.10.1977 р. – 27.06.1996 р.; 28.06.1996 р. – по теперішній час). Критерієм наведеної систематизації є кількість областей, яка передбачалась відповідними статтями конституційних актів на час вступу цих актів у законну силу; кількість областей, яка визначається конституційним законом внаслідок внесення відповідних змін і доповнень до Основних законів СРСР, УРСР та України.
Отож Україна услід за росією, яка подарувала їй цей термін на заміну царських губерній, досі використовує його як уніфіковану назву адміністративно-територіальної одиниці на яку покладається реалізація регіональних функцій держави. Нагадаємо, що до лютого місяця 1957 року питання утворення областей і внесення змін в обласний поділ знаходилися у компетенції Союзу РСР, а не в компетенції республік. Це було зафіксовано Конституцією СРСР 1936 року. Законом СРСР від 11 лютого1957 року «Про віднесення до відання союзних республік вирішення питань обласного, краєвого адміністративно-територіального устрою»[7] з Конституції СРСР було виключено статтю 29; в новій редакції статті 28 проголошувалося: «Вирішення питань про обласний, крайовий адміністративно-територіальний устрій союзних республік відноситься до відання союзних республік»).
Після рішення Пленуму ЦК КПРС про перехід до територіальних форм управління народним господарством, у травні 1957 року відповідно до Закону «Про подальше удосконалення організації управління промисловістю і будівництвом в УРСР» в Україні було утворено 11 адміністративних економічних районів (раднаргоспів) – Вінницький, Ворошиловградський (з 18 березня 1958 року – Луганський), Дніпропетровський, Запорізький, Київський, Львівський, Одеський, Сталінський (з 17 листопада 1961 року – Донецький), Станіславський, Харківський, Херсонський (Відомості Верховної Ради Української РСР. 1957. № 4 (31 травня). С. 102-106). У 1960 до них долучено ще 3 раднаргоспи – Кримський, Полтавський, Черкаський (Відомості Верховної Ради Української РСР. 1960. № 17, 23. С. 205, 328-329.). Фактично лише з того часу Україна могла обережно замінювати побудований в інтересах метрополії адміністративно-територіальний устрій з урахуванням природних і економічних особливостей території та кількості населення, а не в основному з розрахунку потрібної кількості працівників МГБ-НКВД-КГБ і міліції, щоб тримати під контролем людей, що проживали на її території.
З часу запровадження областей їх чисельність зросла у п’ять разів, а конституційно-правове забезпечення області як адміністративно-територіальної одиниці, статусу її органів публічної влади визначався шістьма радянськими конституціями. Три з яких приймались на рівні Союзу РСР (31.01.1924 р.; 05.12.1936 р.; 07.10.1977 р.), а решта – на рівні Української РСР (15.05.1929 р.; 30.01.1937р.; 20.04.1978 р.). Зауважимо, що після проголошення Акту про незалежність України (24.08.1991 р.)[8]. правове забезпечення області обумовлювалося положеннями Законів України про внесення змін до Конституції УРСР[9], Конституційним Договором (05.06.1995 р.[10]) та Конституцією України (28.06.1996 р.)[11].
Сучасна область, як і будь-яка інша адміністративно-територіальна одиниця, є системним продуктом політико-правової та соціально-економічної діяльності держави. Її особливістю стало те, що будучи невід’ємним елементом системи адміністративно-територіального устрою України, законодавець не спромігся на рівні закону окреслити її цілісну політичну, організаційну та правову природу.
Сьогодні на конституційному рівні термін «область» вживається в контексті частини державної території, яка формує адміністративно-територіальну одиницю та перебуває в тотожному правовому регулюванні з містами із спеціальним статусом (Київ та Севастополь), а також АР Крим. Залишаючи поза увагою в національному конституційному праві соціально-політичне та організаційно-правове наповнення змісту цього вельми складного правового явища, законодавець сприяє поширенню різних політичних прогнозів та наростанню невизначенності щодо конституційних перспектив цього адміністративно-територіального утворення.
Область була покликана виконувати функцію адміністративно-територіальної одиниці, а з початку 90-рр. XX ст. функцію сформованого державою об’єднання територіальних громад (Дуалізм її політико-правової природи обумовлений особливим місцем, що відводиться області у системі територіальної організації влади. Ця парадигма сприяє сприйняттю області не як «об’єкту управління», а як «суб’єкта управління». На обласному рівні найбільш ефективно забезпечується реалізація більшості принципів демократичного конституційного ладу (громадянська злагода; консолідація і розвиток української нації; захист суверенітету і територіальної цілісності; унітаризм державного устрою; народний суверенітет; багатоманітність форм економічного, політичного і духовного життя та інші).
На сьогодні виявилося, що вельми показовий, на перший погляд критерій «кількість областей», вимушений поступитися іншим, також не менш важливим критеріям – «юрисдикційний» та «модель управління».
Але якщо критерій «кількість областей» характеризується довготривалістю застосування (понад дев’яносто років), то критерій «юрисдикція» проявився уже в новітній час – з російським збройним вторгненням в Крим 2014 року та з широкомасштабним вторгненням на територію України в лютому 2022 року, в результаті якого 20% території України було окуповано. РФ знищила засади конституційного ладу та суттєво підірвала демографічні, соціально-економічні та політико-правові процеси в окупованих областях України. Нові виклики, які постали перед Україною, не можуть не позначитися на подальшій моделі функціонування держави.
З часу утворення у 2015 році у Донецькій та Луганській областях України указом Президентом України військово-цивільних адміністрацій забезпечення правового регулювання цих областей суттєво відрізнялося від інших областей. Утворення 24 лютого 2022 р. Указом Президента України № 68/2022 на всій території України 25 обласних військових адміністрацій вирівняло ситуацію. Після повернення окупованих територій до складу України, перед державою стоятиме завдання відновлення знищеного потенціалу та рівномірного забезпечення реалізації завдань та функцій держави на всій території України, що логічно підводить нас до доцільності застосування критерію «модель управління». Із звільненням окупованих територій почнеться процес відродження системи адміністративно-територіального поділу областей. Підтримуючи у загальних рисах цей процес, держава не зможе у короткостроковій перспективі повернутися до попереднього стану. Велика кількість населених пунктів стерто з лиця землі, а отже, суттєво змінена система поселень в окремих областях. Величезні площі земель, що заміновані, залишатимуться потенційно небезпечними та будуть тимчасово виведені із господарського обороту. І все це посилюватиметься браком людських ресурсів, кваліфікованої робочої сили. Пошук нових моделей управління територіями регіонального рівня уже є нагальної потребою та завданням національної політики у найближчий час.
Критерій «модель управління» набуває якісно нового розуміння у процесі формування нової конституційно-правової парадигми, суть якої зводиться до декомунізації, дерадянізації та дерусифікації національного права та управління. Розкриттю природи «області» сприятиме порівняльно-правовий аналіз регіонів Номенклатури територіальних одиниць для статистики (Nomenclature of Territorial Units for Statistics), а саме NUTS[12].
Аналіз інформації, поданої в Додатках 1-11, дає можливість зробити висновки:
- Невластивий Україні поділ її території на області був нав’язаний ззовні і здійснювався в інтересах Москви, а не Києва. Територіальне розміщення продуктивних сил на території України це підтверджує.
- Заміна областями губерній, які подрібнювалися, мала на меті посилення контролю за населенням через розгалужену систему органів МГБ-НКВД-КГБ, а не здійснення народовладдя чи економічний розвиток.
- При введені обласного поділу не було дано легальне визначення області і не вироблено формальних вимог до неї (переліку параметрів її визначення та діапазону їх можливих змін, щоб адміністративно-територіальна одиниця могла бути областю).
- Оскільки нова парадигми держави передбачає не контроль нею суспільства, а навпаки: суспільство має контролювати державу, то її адміністративно-територіальний поділ має робитися так, щоб забезпечити надання людині ефективних адміністративних і соціальних послуг, відповідних економічному розвитку держави.
- Сьогодні перед суспільством стоїть завдання реформ в державі, необхідних, щоб виграти війну. Після завершення війни загостриться потреба проведення модернізації держави, її нової організації під завдання забезпечити безпеку і конкурентоспроможність у новому світі, що постане. Вироблення і реалізація новітньої державної регіональної політики має бути прив’язана не тільки до бачення (візії) майбутньої держави, стратегії її розвитку, але і до Генеральної схеми планування території України, а значить виправданого в нових умовах адміністративно-територіального поділу.
- Новий адміністративно-територіальний поділ має відповідати вимогам NUTS і уможливлювати:
– проведення ефективної державної регіональної політики для досягнення поставлених перед нею цілей;
– реалізацію цілей визначених Договором про функціонування Європейського Союзу (глава «Економічна, соціальна та територіальна єдність» (статті 174-178))[13] та Угодою про асоціацію між Україною та ЄС (розділ V Угоди «Економічне та галузеве співробітництво», глава 27 «Транскордонне та регіональне співробітництво», стаття 446)[14].
Викладені вище аргументи свідчать про потребу проведення ретельного аналізу існуючих областей на предмет того наскільки вони будуть ефективними суб’єктами багаторівневого врядування та проведення моделювання нового адміністративно-територіального поділу України на третьому адміністративному рівні.