I. Вступ
Перший пункт статті 281 ДФЄС передбачає, що Статут СЄС має бути викладений в окремому Протоколі[2]. Відповідно до другої частини статті 281 ДФЄС, поправки до Статуту можуть бути внесені Європейським Парламентом та Радою, які діють відповідно до звичайної законодавчої процедури (за винятком Розділу І та статті 64 Статуту). Це здійснюється шляхом ухвалення регламенту, як це визначено у статті 288 ДФЄС. Обидва співзаконодавці приймають рішення або на вимогу СЄС після консультацій з Комісією, або на пропозицію Комісії після консультацій з СЄС. Реформа, про яку йтиметься в цьому документі, була ініційована самим СЄС. Запит містить обґрунтування реформи, яке дає уявлення про мотиви, якими керувався СЄС[3]. Водночас, були проведені консультації з Комісією. Слід зазначити, що у своєму висновку від 10 березня 2023 року ця інституція висловила свою підтримку плану реформування[4]. Крім того, 9 травня 2023 року на засіданні Комітету з правових питань Європейського парламенту було заслухано Голів обох судів ЄС та заступника Генерального директора, а також проведено обговорення низки питань щодо реформи. Тим не менш, залишається ряд невирішених питань щодо законності та доцільності цієї реформи. Після вступного огляду основних регуляторних аспектів у даному документі розглядаються два ключові аспекти реформи: (ІІІ) передача Великій Палаті повноважень щодо розгляду та вирішення питань, які підлягають попередньому розгляду, та (IV) механізм визначення можливості розгляду апеляції в Суді Європейського Союзу. Однак, перш за все, необхідно проаналізувати обставини, які зумовили потребу в цій реформі. Також будуть розглянуті фактори, які, ймовірно, вплинули певним чином на дану реформу.
II. Чинники, що зумовлюють необхідність реформування судової системи ЄС
Суд ЄС, як судовий орган, характеризується тим, що, на відміну від більшості національних судів, він виконує кілька функцій одночасно. Зокрема, йдеться про його функції як суду конституційної, трудової, цивільної, адміністративної, соціальної, імміграційної та кримінальної юрисдикції. По-перше, це зумовлено постійним розширенням законодавчих повноважень ЄС у нових сферах політики, а, по-друге, – монополією Суду ЄС на тлумачення права ЄС. Географічне розширення ЄС в останні роки за рахунок приєднання нових держав-членів також призвело до активізації співпраці між Судом ЄС та національними судами, що супроводжувалося збільшенням кількості судових справ. Слід також мати на увазі, що ЄС є інтеграційною системою з 24 офіційними мовами, яка визнає право кожної особи використовувати свою рідну мову в судових процесах, що розглядаються в Суді ЄС. Враховуючи обмеженість людських і матеріальних ресурсів, наявних у розпорядженні Суду ЄС, не виключено, що ці обставини можуть призвести до негативних наслідків, наприклад, до затягування розгляду справ. Однак, враховуючи, що Суд ЄС у своїй практиці чітко визнав право на розумний строк[5], такий розвиток подій був би небажаним. ЄС намагався протидіяти таким процесам, не лише виділяючи додаткові фінансові та людські ресурси для СЄС, але й створюючи допоміжні органи, наділені власними повноваженнями. Прикладами можуть слугувати Суд загальної юрисдикції (GC) та Трибунал у справах публічної служби (CST), який зараз входить до складу Суду загальної юрисдикції. Однією з переваг такого аутсорсингу був не лише справедливий розподіл робочого навантаження, але й сприяння спеціалізації в судах ЄС. Загалом, розширення законодавчих повноважень ЄС виявило необхідність створення спеціалізованих допоміжних органів, здатних вирішувати дуже вузькі технічні питання.
Важливою складовою реформи судової системи ЄС стало поступове збільшення кількості суддів Суду загальної юрисдикції (наразі вона вдвічі перевищує кількість держав-членів), що дозволило досягти значного підвищення ефективності його роботи. Істотне скорочення кількості справ, що перебувають на розгляді в Суді загальної юрисдикції, відкриває нові можливості для зменшення навантаження на СЄС у довгостроковій перспективі. При цьому слід враховувати, що передача юрисдикції щодо розгляду звернень на винесення попереднього рішення в окремих категоріях справ неминуче тягне за собою певну втрату контролю. Для того, щоб зберегти статус Суду ЄС як найвищої інстанції в судовій системі ЄС і забезпечити уніфікованість тлумачення права ЄС, необхідно домогтися того, щоб така передача повноважень носила лише тимчасовий характер і, щоб Суд ЄС зберіг за собою право, за необхідності, брати на себе відповідальність. Передача повноважень з винесення попередніх рішень видається найбільш доцільною у тих сферах, де прецедентне право вже є усталеним, де СЄС сформулював основні принципи, і необхідно лише застосувати їх до конкретних справ. Право брати на себе відповідальність дозволяє виявити ситуації, в яких необхідний подальший розвиток цих принципів. Враховуючи той факт, що виявлення таких ситуацій на ранніх етапах (контроль ex ante) не завжди може бути легким, особливо з огляду на те, що чутливі правові питання часто стають очевидними лише після детального вивчення справи. Право брати на себе відповідальність в ідеалі має бути доповнене процедурою, яка дозволяє Суду ЄС братися за справу на більш пізній стадії розгляду (контроль ex post). Виникає питання: хто повинен реалізовувати це право – брати на себе відповідальність – в рамках СЄС?
Крім того, щоб розвантажити Суд ЄС, видається доцільним обмежити право на оскарження рішень у справах, в яких Суд ЄС виступає апеляційною інстанцією стосовно рішень Верховного Суду, в яких судовий розгляд вже відбувся в кількох судових інстанціях. За такого сценарію можна припустити, що факти справи були вичерпно з’ясовані і, що всі суттєві правові аспекти були оцінені. Судовий розгляд у кількох інстанціях мав місце, наприклад, тоді, коли Трибунал у справах публічної служби (CST) розглядав окремі справи щодо публічної служби як суд першої інстанції, а Верховний Суд виступав як суд апеляційної інстанції[6]. Подібна структура правового контролю нині існує між апеляційними колегіями, які діють у кількох установах ЄС і СЄС. Однак, як і за часів Трибуналу у справах публічної служби (CST), необхідно, щоб рішення, ухвалені Судом загальної юрисдикції (GC), як судом апеляційної інстанції, могли, за необхідності, бути предметом правового розгляду з боку Суду Європейського Союзу (СЄС). Однак, слід мати на увазі, що Суд ЄС фактично не розвантажиться, якщо буде зобов’язаний застосовувати ті самі стандарти, що й суд апеляційної інстанції. Натомість, видається доцільним передбачити таку можливість оскарження лише у випадках, коли існує ризик для уніфікації, узгодженості та вдосконалення права ЄС, оскільки лише тоді можна буде протидіяти ризику потенційного відхилення від прецедентного права СЄС. Такий правовий аналіз може здійснюватися або ex officio, або на прохання сторін провадження. У першому випадку Першому генеральному адвокату можна було б надати повноваження ініціювати такий перегляд справи, як це має місце у випадку з рішеннями Суду ЄС щодо апеляцій на рішення спеціалізованих судів[7]. Таке право ініціативи з боку Першого генерального адвоката, який виконує роль «охоронця права ЄС», було б також можливим щодо попередніх рішень СЄС, за умови, що така компетенція буде надана останньому.
Як буде показано далі, викладені вище міркування, схоже, були враховані при розробці нової архітектури судової системи ЄС, оскільки певні аспекти реформи чітко відображають занепокоєння СЄС щодо того, аби не допустити послаблення судового захисту коштом узгодженості прецедентного права або ефективності правового захисту приватних осіб.
III. Передача юрисдикції виносити попередні рішення відповідно до статті 267 Договору про функціонування Європейського Союзу у конкретних сферах, визначених у Статуті
1. Ризики для узгодженості судової практики
Сама по собі передача юрисдикції виносити попередні рішення відповідно до статті 267 Договору про функціонування Європейського Союзу в конкретних сферах, визначених у Статуті, не викликає подиву, тим більше, що така можливість вже прямо передбачена в третьому пункті статті 254 Договору про функціонування Європейського Союзу. Дивує радше те, що СЄС погодився відмовитися від цієї компетенції більш, ніж через 20 років після набрання чинності Ніццьким договором. Слід нагадати, що Міжурядова конференція, за результатами якої 20 лютого 2001 року було підписано Ніццький договір, ухвалила рішення внести зміни до статті 225 ДЕС, щоб надати Суду загальної юрисдикції повноваження виносити попередні рішення за статтею 234 Договору. Однак, слід визнати, що Суд ЄС мав обґрунтовані підстави не допустити прийняття такого рішення, насамперед, через побоювання принести в жертву узгодженість судової практики і, в кінцевому рахунку, цілісність правового порядку ЄС. Схоже, що СЄС перебував у аналогічній ситуації під час обговорення можливості створення спеціалізованих судів для розгляду певних питань відповідно до статті 257 Договору про функціонування Європейського Союзу (ДФЄС).
У зв’язку з цим слід відзначити, що, хоча передача повноважень з тлумачення лежить в основі реформи, вона також включає повноваження (закріплені в статті 267(1), підпункт b) ДФЄС) надавати попередні висновки щодо чинності та тлумачення актів інституцій, органів, офісів або агентств ЄС. Отже, наступні роз’яснення також застосовуються за аналогією. Таким чином, в архітектурі судової системи ЄС відбувається цікавий розвиток, оскільки СЄС неодноразово вказував у своїй практиці, що він має виключну юрисдикцію у цій сфері, яку він обґрунтовував необхідністю збереження узгодженості системи судового захисту та єдності правопорядку ЄС[8].
Існують галузі права, які з формальної точки зору можна чітко розмежувати, наприклад, право на торговельні марки та авторське право, проте, вони мають певні дотичності, оскільки є частиною загальної сфери прав інтелектуальної власності. З огляду на той факт, що ці сфери по суті регулюються одними і тими ж загальними принципами права, інтерпретація цих принципів може одночасно впливати на різні галузі права. Розподіл компетенції між кількома юрисдикціями, який не враховує цього факту, може в кінцевому підсумку створити проблеми. Наприклад, у той час як Суд загальної юрисдикції має повноваження розглядати позови про анулювання у спорах щодо торговельних марок, Суд ЄС зберігає повноваження виносити попередні рішення щодо тлумачення Регламенту ЄС про торговельні марки[9], Директиви про торговельні марки[10] та Директиви про авторське право[11]. Тому не можна повністю виключити ризик суперечливого тлумачення принципів або горизонтальних аспектів права інтелектуальної власності. Можна припустити, що ці міркування могли б перешкодити створенню спеціалізованого суду для конкретної сфери права на торговельні марки. Аналогічні проблеми виникли б, якби СЄС розділив монополію на тлумачення з Судом загальної юрисдикції. З цієї причини передача юрисдикції щодо винесення попередніх рішень повинна бути ретельно прописаною.
2. Йдеться не про повну, а лише про часткову передачу повноважень, обмежених конкретними сферами
Отже, згідно з пропозицією СЄС, має відбутися не повна, а лише часткова передача повноважень, обмежених конкретними сферами. Сферами, в яких Суд загальної юрисдикції може використовувати повноваження щодо тлумачення в процедурі винесення попереднього рішення, є: загальна система податку на додану вартість (“ПДВ”), акцизні збори, Митний кодекс та тарифна класифікація товарів за Комбінованою номенклатурою, компенсації та допомога пасажирам, а також схема торгівлі квотами на викиди парникових газів. До Статуту необхідно внести зміни з метою включення положення, а саме першого абзацу статті 50b, в якому перераховані конкретні сфери, згадані вище. У своєму запиті про внесення змін до Статуту СЄС вказує, що ці сфери є чітко визначеними і достатньо відокремленими від інших сфер, що регулюються правом ЄС. Критерій достатнього відмежування від інших сфер, що регулюються правом ЄС, застосований Судом ЄС, має на меті запобігти виникненню спорів щодо точного обсягу питань, переданих на розгляд національних судів, і, зрештою, щодо компетенції Суду загальної юрисдикції вирішувати ці питання. Це свідчить про те, що автори реформи усвідомлювали вищезазначені ризики для узгодженості судової практики та прагнули, наскільки це можливо, їх мінімізувати.
У пропозиції також зазначено, що визначені сфери регулюються обмеженою кількістю підзаконних актів і рідко призводять до винесення принципових судових рішень. Нарешті, СЄС наголошує, що зазначені сфери сформували широку судову практику, яка повинна суттєво обмежити ризики розбіжностей у прецедентному праві. Дійсно, варто зауважити, що загальна система ПДВ залишає менше простору для питань інтерпретації, не в останню чергу через прийняття законодавчими органами ЄС все більш деталізованих правил. Що стосується тарифної класифікації товарів у Комбінованій номенклатурі, необхідно підкреслити, що питання, які розглядаються національними судами, є скоріше «практичними» і, як правило, не порушують основоположних правових питань. Їх юридична складність є відносно низькою, що в практиці Суду ЄС означає, що, як правило, відповідні справи передаються на розгляд палатам, які складаються лише з трьох суддів. У більшості випадків немає необхідності скликати слухання або запитувати висновок Генерального адвоката. Більше того, ці справи скоріше стосуються дуже конкретних і специфічних ситуацій, які рідко дозволяють застосовувати прецедентне право в інших випадках. Однак, ці фактори не повинні створювати хибного уявлення про те, що такі справи не додають роботи. Навпаки, вони є частиною запитів на отримання попереднього рішення, на які СЄС зобов’язаний реагувати. Таким чином, передача повноважень Суду загальної юрисдикції в будь-якому випадку зменшила б навантаження на СЄС. Іншим позитивним ефектом було б те, що Суд ЄС міг би зосередитися на набагато важливіших правових питаннях, які можуть мати стосунок до великої кількості аналогічних справ.
Доречним видається включення також всіх справ, що стосуються компенсації та допомоги пасажирам, оскільки запити на отримання попереднього рішення зазвичай обмежуються тлумаченням одного нормативно-правового акта, а саме Регламенту (ЄС) № 261/2004[12] та Регламенту (ЄС) 2021/782[13], відповідно. З огляду на той факт, що сумісність з правом ЄС основних правил, що містяться в цьому Регламенті, вважається вже з’ясованою в судовій практиці[14], не варто очікувати, що в майбутніх запитах на отримання попереднього рішення будуть порушуватися питання права, що ставлять під сумнів фундаментальне існування цих правил. За деякими винятками, основною метою посилань, зроблених національними судами, наразі є тлумачення положень цього регламенту у світлі конкретних обставин справи. Це призвело до виникнення індивідуального підходу в кожному конкретному випадку. У зв’язку з цим необхідно мати на увазі, що, хоча ситуації, ймовірно, будуть відрізнятися від випадку до випадку, практика Суду ЄС у цій сфері вже настільки широка, що ця судова установа все частіше користується можливістю прийняття рішення вмотивованою постановою відповідно до статті 99 Регламенту, оскільки відповідь на питання, передане для винесення попереднього рішення, може бути чітко виведена з існуючої судової практики. З огляду на це, Суд загальної юрисдикції повинен мати можливість покладатися як на загальні принципи права, що характеризують конкретну сферу, так і на відповідну судову практику для того, щоб дати належну відповідь на поставлені йому питання.
3. Єдина уповноважена інстанція, відповідальна за отримання запитів на видачу попереднього рішення
Правова визначеність не буде забезпечена, якщо національні суди будуть зобов’язані щоразу встановлювати суд ЄС, який фактично має юрисдикцію виносити рішення за їхніми запитами на видачу попереднього рішення. Хоча визначення конкретних сфер значно полегшує завдання, слід мати на увазі, що звернення за попереднім рішенням може викликати велику кількість правових питань, які можна віднести до кількох конкретних сфер. У зв’язку з цим, не виключено, що буде необхідним рішення самого Суду ЄС, навіть якщо питання формально підпадає під одну зі згаданих вище сфер. Слід також мати на увазі, що звернення до суду ЄС, який не має юрисдикції, у поєднанні з необхідним перенаправленням до компетентного суду, як самим національним судом, так і відповідним судом ЄС, займе багато часу і навряд чи буде сумісним із принципом розумності строків розгляду справи. Тому, слід позитивно оцінити той факт, що пропозиція щодо реформи передбачає підхід, за якого СЄС виступає єдиною компетентною інстанцією для отримання запитів на винесення попереднього рішення (англ. «one stop shop»; фр. «guichet unique» – «єдине вікно»). Це пом’якшує потенційні конфлікти юрисдикцій та ґарантує передачу справи до компетентного суду без зайвих затримок.
Слід зазначити, що СЄС жодним чином не тлумачить цю компетенцію як вираження повноважень на власний розсуд вирішувати, якими справами він займається сам, а які передає на розгляд Суду загальної юрисдикції. У своєму запиті СЄС прямо зазначає, що такі критерії, як «доцільність» або «важливість питань, переданих для попереднього рішення», в принципі, не мають значення на цій стадії провадження. Натомість СЄС наголошує на принципі обмеженості повноважень, посилаючись на статтю 256(3) ДФЄС, яка, на його думку, не наділяє Суд загальної юрисдикції повноваженнями виносити попередні рішення з питань, які не підпадають під одну або кілька конкретних сфер, визначених у першому абзаці статті 50b Статуту. Іншими словами, СЄС розглядає статтю 256(3) ДФЄС як правило, встановлене законодавчим органом ЄС, яке ставить юрисдикцію в залежність виключно від предметної класифікації справ і, відповідно, не надає судам ЄС жодних дискреційних повноважень. Таке тлумачення є правильним і узгоджується з чітким формулюванням зазначеного положення. Варто зауважити, що СЄС, як видається, також тлумачить це положення як виняток щодо винесення попередніх рішень, який має тлумачитися суворо. Відповідно, СЄС виходить з того, що лише запит на отримання попереднього рішення, який стосується виключно однієї або декількох конкретних сфер, має автоматично передаватися до Суду загальної юрисдикції. З іншого боку, якщо запит стосується як однієї або декількох сфер, визначених у першому абзаці статті 50b Статуту, так і сфер, не охоплених цим положенням, він розглядається самим СЄС. Новий другий абзац статті 50b Статуту прямо говорить про перший згаданий сценарій, хоча детальні правила, що регулюють розподіл юрисдикції, як і раніше, повинні бути визначені в Регламенті, до якого з цією метою мають бути внесені відповідні зміни. Для повноти картини слід нагадати, що відповідно до статті 253 Договору про функціонування Європейського Союзу, Регламент приймається СЄС, а для його затвердження необхідне лише схвалення Радою ЄС. На відміну від ухвалення Статуту, участь Парламенту не передбачена, що, як видається, є причиною того, чому Парламент досі демонструє такий високий рівень зацікавленості в реформі[15].
Розподіл справ має відбуватися на ранній стадії провадження, а саме в той момент, коли Голова СЄС зазвичай призначає суддю-доповідача. Перший Генеральний адвокат та заступник Голови СЄС мають право висловити думку під час будь-якого розподілу справ на розгляд Суду загальної юрисдикції. Якщо виникають сумніви щодо розмежування повноважень, зокрема щодо наявності обставин, які унеможливлюють передачу справи до Суду загальної юрисдикції – наприклад, через те, що порушені правові питання виходять за межі конкретних сфер, згаданих вище, – питання розглядається на Загальних зборах суддів та генеральних адвокатів (фр. «Réunion Générale») СЄС, які приймають остаточне рішення щодо юрисдикції. Ця інформація випливає зі звітів про слухання в Комітет Європейського парламенту із правових питань, а не із запиту самого СЄС[16]. Хоча принцип підсудності визначений правом, він не має такого значення в судовій системі ЄС, на відміну від деяких національних правових систем, як, наприклад, у випадку з основним правом, закріпленим у другому реченні статті 101(1) Основного закону Німеччини[17]. Було б бажано, в інтересах прозорості, щоб цей підхід був десь передбачений – якщо не в самому Статуті, то, принаймні, в Регламенті.
Другий і третій абзаци статті 256(3) ДФЄС передбачають, що Суд загальної юрисдикції може передати справу на розгляд Суду ЄС, якщо вважає, що «справа вимагає принципового рішення, яке може вплинути на єдність або узгодженість права ЄС». Перегляд справи Судом ЄС також можливий, «якщо існує серйозний ризик того, що єдність або узгодженість права ЄС може бути порушена». Хоча самі договори не містять більш конкретних положень з цього приводу, СЄС справедливо вказує у своєму запиті, що такий перегляд повинен здійснюватися лише «у виняткових випадках» з огляду на необхідність прийняття остаточного рішення, оскільки подання запиту на винесення попереднього рішення має наслідком призупинення провадження, що перебуває на розгляді в суді, який направив запит. Іншими словами, в інтересах швидкого проведення процедури і, не в останню чергу, правової визначеності, необхідно, щоб СЄС користувався своїм правом брати на себе відповідальність – із затримками для провадження, які тягнуть за собою подібні дії, – виключно для досягнення вищої мети, а саме захисту правової системи ЄС.
У своєму висновку від 10 березня 2023 року Єврокомісія висуває низку пропозицій, які, на думку автора, заслуговують на серйозний аналіз. Перш за все, ці пропозиції спрямовані на більш чітке розмежування юрисдикції між судами ЄС. Оскільки реформа передбачає юрисдикцію Суду загальної юрисдикції розглядати і приймати рішення щодо запитів на попереднє рішення, які «надходять виключно в межах однієї або декількох конкретних сфер», ця умова має бути уточнена таким чином, щоб ця юрисдикція охоплювала також пов’язані з нею питання тлумачення положень первинного права, загальних принципів права або Хартії основних прав Європейського Союзу. В іншому випадку можна припустити, що СЄС отримує юрисдикцію автоматично при виникненні подібних питань. Враховуючи той факт, що на практиці нерідко виникають конституційні питання на додаток до проблем тлумачення, в реальності такий сценарій навряд чи призведе до зменшення навантаження на СЄС. Справжнє зменшення навантаження може бути досягнуте лише в тому випадку, коли Суд загальної юрисдикції отримає необхідну автономію, щоб також вирішувати подібні питання. Автор погоджується з Комісією, що це також має стосуватися питань, пов’язаних з тлумаченням права ЄС (у конкретних сферах) у контексті міжнародного публічного права. Така ситуація, в принципі, не повинна виключати юрисдикцію Суду загальної юрисдикції.
Автор також погоджується з думкою Комісії про те, що запити на попереднє рішення, які порушують питання, що самі по собі не стосуються тлумачення акта, який підпадає під одну з цих специфічних сфер, але які стосуються, наприклад, положень первинного права, загальних принципів права або Хартії, повинні залишатися в межах юрисдикції Суду ЄС, навіть, якщо правові рамки основного провадження підпадають під одну з цих специфічних сфер. Це може бути виправдано роллю СЄС як конституційного суду в рамках судової системи ЄС. В інтересах цілісності та узгодженості правового порядку ЄС розгляд справ, що стосуються виключно конституційних питань, повинен бути зарезервований за цією судовою установою. Якщо справу було передано на розгляд Суду загальної юрисдикції, навіть якщо вона підлягає передачі до Суду ЄС, він має повне право вимагати передачі справи до Суду ЄС за власною ініціативою.
Однак, оскільки положення Статуту, до яких СЄС пропонує внести зміни, прямо не регулюють ці аспекти, слід розглянути можливість доповнення Регламенту необхідними положеннями. Як справедливо зазначає Комісія, внесення роз’яснень щодо тлумачення до тексту регламенту, який буде прийнято, значно полегшить практичне застосування цих положень. Дійсно, належна законодавча техніка політичних інститутів ЄС, як правило, спрямована на ситуацію, в якій формулювання забезпечують ефективне підґрунтя для положень правового тексту[18]. Занепокоєння, висловлене Комітетом з правових питань Європейського парламенту, свідчить про те, що питання розмежування повноважень все ще потребує уточнення.
4. Процедурні гарантії, необхідні для забезпечення однакового підходу до розгляду запитів на винесення попереднього рішення з боку СЄС та Суду загальної юрисдикції
З огляду на той факт, що передача повноважень з тлумачення до Суду загальної юрисдикції, по суті, покликана сприяти зменшенню навантаження на СЄС, немає жодних об’єктивних причин для того, щоб запити на винесення попереднього рішення розглядалися Судом загальної юрисдикції інакше, ніж у попередній практиці СЄС. Тому слід передбачити положення, які, по-перше, забезпечать рівне ставлення до сторін провадження і, по-друге, дозволять Суду загальної юрисдикції виконувати свої завдання згідно з новими вимогами. Мета полягає в тому, щоб забезпечити тлумачення права ЄС, зберігаючи при цьому єдність правопорядку, незалежно від того, до кого звертаються із запитом на винесення попереднього рішення – до Суду ЄС чи до Суду загальної юрисдикції.
Запропоновані заходи включають створення спеціальних палат для розгляду переданих їм справ. Вони призначені для розгляду запитів на винесення попереднього рішення, поданих у конкретних сферах, викладених у першому абзаці статті 50b Статуту. Детальні правила мають бути викладені в Регламенті Суду. В результаті СЄС розраховує досягти більшої узгодженості у розгляді звернень на винесення попереднього рішення. Цей захід має додатковий ефект сприяння спеціалізації суддів, що в принципі підвищує якість судової практики. Це необхідно саме тому, що ці сфери є дуже специфічними, матеріально розмежованими і вимагають особливих знань і досвіду. СЄС користується перевагами усталеної практики, що склалася в Суді загальної юрисдикції, яка передбачає створення палат для розгляду справ, пов’язаних з державною службою та інтелектуальною власністю.
Провадження у Суді загальної юрисдикції в принципі може також передбачати залучення Генерального адвоката, хоча ця можливість поки що майже не використовується на практиці. На відміну від Суду ЄС, у складі Суду загальної юрисдикції немає жодного члена, який би виконував цю функцію на постійній та виключній основі. Навпаки, у разі необхідності, один із представників судової влади буде спеціально відібраний для виконання цієї ролі в рамках конкретної процедури[19]. Як було зазначено на слуханнях у Комітеті Європейського парламенту із правових питань, ця практика буде продовжуватися за умови, що призначені генеральні адвокати виконуватимуть свою функцію протягом трьох років. Оскільки в запиті, поданому СЄС, нічого в цьому сенсі не зазначено, слід очікувати, що такі положення будуть відображені в Регламенті. Очікується, що з прийняттям повноважень щодо тлумачення кількість справ, що перебувають на розгляді, значно збільшиться, в тому числі зросте й частота, з якою Суду доведеться стикатися з новими правовими питаннями.
Тому слід позитивно оцінити те, що друге речення третього абзацу статті 50b Статуту прямо передбачає призначення Генерального адвоката відповідно до детальних правил, які будуть викладені в Регламенті Суду. Відповідно до своєї традиційної ролі, Генеральний адвокат пропонує можливість додаткового, поглибленого аналізу справи, що розглядається, з практичної та догматичної точки зору, тим самим створюючи основу для подальшого розвитку прецедентного права. Однак, як і у випадку з СЄС, призначення Генерального адвоката буде необхідним не в кожній справі, а лише в тих випадках, коли виникають нові правові питання. Очікується також, що Генеральний адвокат у Суді загальної юрисдикції матиме право обмежити свій висновок певними питаннями, переданими для попереднього рішення (так звані «conclusions ciblées» французькою; перекладається англійською як «focused/targeted Opinion» (сфокусований/цільовий Висновок)), щоб зосередитися на аналізі найбільш важливих правових питань. Загалом, слід очікувати, що багаторічний досвід СЄС вирішальним чином вплине на майбутню роль Генерального адвоката у Суді загальної юрисдикції. Залучення Генерального адвоката до реформи судової системи ЄС слід розглядати як важливий знак визнання його внеску в еволюцію судової практики.
Крім того, запит СЄС передбачає внесення поправки до статті 50 Статуту, яка б дозволила Суду загальної юрисдикції засідати у середньому складі – між палатами у складі п’яти суддів та Великою палатою у складі 15 суддів. Питання, які передаються на розгляд Суду загальної юрисдикції для винесення попереднього рішення, не призначені для вирішення Великою палатою Суду загальної юрисдикції, оскільки справи, які потребують принципового рішення і, зазвичай, належать до юрисдикції Великої палати, відповідно до другого підпункту статті 256(3) ДФЄС, передаються на розгляд СЄС. У запиті також зазначається, що передача справи до Великої палати Суду загальної юрисдикції призведе до того, що судді, які не є членами палат, призначених з цією метою, братимуть участь у попередньому розгляді справи, що підірве мету створення юрисдикції, яка спеціалізується на певних галузях права, з усіма пов’язаними з нею перевагами. Стаття 50(3) Статуту роз’яснює, що склад палат, а також обставини та умови, за яких Суд загальної юрисдикції засідає в цих форматах, регулюються Регламентом Суду загальної юрисдикції. Іншими словами, організаційна автономія Суду загальної юрисдикції значною мірою зберігається і обмежується лише в тій мірі, в якій це необхідно для забезпечення співпраці з СЄС щодо розгляду запитів на винесення попереднього рішення.
IV. Розширення механізму визначення підсудності апеляційної скарги
Ще одним напрямком реформи є механізм встановлення підсудності апеляційної скарги. Тут варто нагадати, що цей механізм був запроваджений у 2019 році з метою вирішення проблеми збільшення кількості справ. Тоді пропозиція щодо реформи ґрунтувалася на спостереженні, що значну частину поданих скарг доводиться відхиляти через їхню непідсудність або безпідставність, незважаючи на те, що відповідні справи вже двічі ставали предметом судового розгляду – спочатку незалежними апеляційними радами органів ЄС, а потім – Судом загальної юрисдикції. З огляду на те, що було визнано за необхідне якомога обережніше поводитися з ресурсами Суду ЄС, було вирішено дозволити третій юридичний перегляд лише у виняткових випадках, а саме тоді, коли апелянт переконливо продемонстрував, що рішення Суду загальної юрисдикції містить серйозні правові помилки, які можуть вплинути на майбутні справи. Очевидно, що СЄС спирався на судові системи держав-членів, які часто ставлять прийняття скарги до вищої інстанції в залежність від виконання певних умов, таких як вимога, щоб справа була «істотно важливою» або щоб оскаржуване судове рішення «відхилялося від прецедентної практики вищих судових інстанцій»[20]. У таких випадках судові системи держав-членів передбачають, що рішення найвищої судової інстанції є необхідним для забезпечення правової визначеності.
Відтоді, відповідно до статті 170а Регламенту, апелянт зобов’язаний додати до своєї апеляції прохання про те, щоб апеляція була прийнята до провадження, з викладенням «питання, яке є важливим з точки зору єдності, послідовності або розвитку права Союзу», порушеного в апеляції, і яке повинно містити всю інформацію, необхідну для того, щоб СЄС міг винести рішення за цим проханням. За відсутності такого запиту заступник Голови СЄС оголошує скаргу неприйнятною. Слід зазначити, що обсяг запиту не повинен перевищувати 7 сторінок, що вимагає від заявника якомога точнішого визначення правової помилки, яка, на його думку, становить ризик для єдності, узгодженості або розвитку права ЄС. Досі ці суворі вимоги вважалися дотриманими лише в кількох справах[21], що може відлякувати потенційних апелянтів. Однак слід зазначити, що судова практика, яка склалася на сьогоднішній день, поступово роз’яснює правові критерії, необхідні для того, щоб апеляція була прийнята до розгляду[22]. Тому можна з упевненістю стверджувати, що з цими провадженнями СЄС перебуває лише на початку шляху, кінець якого поки що не можна передбачити. Матеріальна вимога, викладена в статті 58а Статуту («суттєве питання щодо єдності, узгодженості або розвитку права ЄС»), не існувала до запровадження механізму визначення того, чи може скарга бути прийнята до провадження. Щоправда, це схоже на критерії, викладені у ст. 256(2) ДФЄС для перегляду рішень Суду загальної юрисдикції, прийнятих у контексті рішень колишнього SCT («коли існує серйозний ризик того, що єдність або послідовність права ЄС може бути порушена»)[23]. Однак слід зазначити, що формулювання статті 58а Статуту видається ширшим. СЄС ще не ухвалив рішення щодо співвідношення між цими двома положеннями.
З огляду на необхідність збереження функціонування СЄС, обмеження можливості подачі апеляції є правильним кроком, тим більше, що достатній правовий захист гарантується апеляційними палатами та Судом загальної юрисдикції. Такий підхід, безсумнівно, свідчить про підвищення ролі апеляційних судів у судовій системі ЄС, про що автор вже говорив у іншій статті[24]. Як зазначено у статті 58а Статуту, механізм прийняття апеляцій стосується рішень чи наказів Суду загальної юрисдикції, пов’язаних з рішеннями незалежних апеляційних колегій наступних офісів, органів та агенцій ЄС: Європейська агенція інтелектуальної власності; Бюро сортів рослин Спільноти; Європейське агентство хімічних речовин; Європейська агенція авіаційної безпеки. Крім того, цей механізм застосовується до апеляцій на рішення чи накази Суду загальної юрисдикції щодо рішення незалежної апеляційної ради, створеної після 1 травня 2019 року в будь-якому іншому відомстві, органі чи агентстві ЄС, які мають бути ухвалені до того, як позов може бути поданий до Суду загальної юрисдикції. Однак це положення не враховує той факт, що станом на 1 травня 2019 року вже існували інші органи, установи чи агенції ЄС, які також мали незалежну апеляційну раду, але не були включені до переліку органів, установ чи агенцій ЄС, зазначених у першому абзаці статті 58а Статуту. У своєму запиті Суд ЄС згадує Європейську залізничну агенцію, Європейську банківську агенцію, Європейську агенцію з цінних паперів та ринків і Європейську агенцію зі співпраці у сфері регулювання енергетики. Реформа має на меті заповнити цю прогалину, додавши згадані агентства до переліку.
Зрештою, СЄС пропонує поширити сферу дії цього механізму на оскарження рішень Суду загальної юрисдикції щодо виконання контракту, укладеного ЄС або від імені ЄС, який містить арбітражне застереження, у розумінні статті 272 ДФЄС. СЄС обґрунтовує цю пропозицію тим, що апеляції в цій сфері в принципі не можуть порушувати питання, яке є важливим з точки зору єдності, узгодженості або розвитку права ЄС, оскільки вони, зазвичай, стосуються лише застосування національного права, до якого відсилає арбітражне застереження, а не застосування права ЄС. Ця частина реформи є специфічною і відрізняється від аспектів, розглянутих вище, оскільки вона не ґрунтується на тому, що апеляція не може бути прийнята, оскільки вже була проведена подвійна перевірка законності. Іншими словами, СЄС визнає, що достатньо одноразової перевірки. Оскільки наразі було заслухано дуже мало коментарів від Єврокомісії та Комітету з правових питань Європарламенту, які могли б слугувати основою для подальшого дослідження, залишається очікувати, до яких змін призведе законодавчий процес.
V. Висновки та перспективи
Реформа судової системи, до якої прагне Суд ЄС у формі передачі до Суду загальної юрисдикції повноважень щодо розгляду та вирішення питань, які передаються на попереднє вирішення, а також механізму визначення того, чи допускається апеляція до розгляду в СЄС, не повинна викликати здивування. Адже ця реформа розпочалася багато років тому, коли відповідні правові підстави були закладені в договорах. Подвоєння кількості суддів і, як наслідок, зменшення кількості нерозглянутих справ, вивільнило потенціал Суду загальної юрисдикції, що дозволило йому взяти на себе частину відповідальності за розгляд запитів на винесення попереднього рішення. Задля забезпечення узгодженості необхідно домогтися того, щоб провадження в обох судах ЄС здійснювалося в однаковий спосіб. Крім того, вищезгаданий механізм необхідно «відкалібрувати», щоб СЄС міг вносити корективи у випадках, коли це видається виправданим. Поправки, запропоновані СЄС до свого Статуту, як видається, принаймні, переслідують ці цілі. Думки, висловлені Комісією та Парламентом, свідчать про те, що пропозиції щодо реформи одностайно підтримуються. Однак, слід зазначити, що деякі положення потребують уточнення, яке, сподіваємося, все ще перебуває на стадії законодавчого процесу. Хоча з попередніх слухань голів судів ЄС очевидно, що рішення для багатьох порушених питань існують, вони ще не були відображені в запропонованих поправках. Багато аспектів, як видається, очікують на закріплення в самому Регламенті. Однак правова визначеність вимагає, щоб юристи-практики були якомога детальніше поінформовані про різні аспекти процедури.