Вступ. 23 червня 2022 року Європейська Рада надала Україні статус кандидата на вступ до Європейського Союзу[1]. Але шлях України до повноправного членства в ЄС розпочався задовго до цього. У 1994 році Україна підписала Угоду про партнерство та співробітництво з Європейським Союзом[2], яка набула чинності 1 березня 1998 року та заклала основи для співробітництва з широкого кола політичних, торговельно-економічних та гуманітарних питань. З 2009 року Україна співпрацювала з ЄС у рамках ініціативи “Східне партнерство”, однією зі складових якої було сприяння укладенню угоди про асоціацію з ЄС. Сама Угода про асоціацію з ЄС була підписана в 2014 році після Євромайдану та Революції гідності, а вступила в силу в 2017 році. Після повномасштабного вторгення росії в Україну у 2022 році євроінтеграційні процеси пришвидшилися; 28 лютого 2022 року Президент України Володимир Зеленський підписав заявку на членство України в Європейському Союзі, а у червні, як уже зазначалося, Україна отримала статус кандидата.
Усі ці процеси безпосередньо забезпечувались міжнародним правом. Та і саме явище європейської інтеграції переважно розглядають саме з точки зору міжнародних відносин і міжнародного та європейського права. І це виправдано, тому що співробітництво, що виходить за межі функціонування держави, регулюється і здійснюється саме на підставі норм і принципів міжнародного права. У випадку євроінтеграції головну роль відіграє право ЄС, яке встановлює умови і процедури інтеграції держав до Союзу. Але не менш важливу роль у цих процесах виконує конституційне право.
Питання європейської інтеграції у взаємозв’язку з конституційним правом розглядалися в працях таких українських вчених, як Барабаш Ю.Г., Бориславська О.М., Волошин Ю.О., Дубас В.В., Чернопищук Я.В., Яковюк І.В. та інших. Метою цієї статті є аналіз європейської інтеграції України в світлі конституційного права на сучасному етапі розвитку її взаємовідносин з Європейським Союзом. Об’єктом дослідження є європейська інтеграція як феномен та його зв’язок з конституційним правом; предметом дослідження – європейська інтеграція України та роль конституційного права в євроінтеграційних процесах.
Для цілей цього дослідження важливе значення має визначення змісту та обсягу поняття європейської інтеграції. Під європейською інтеграцією переважно розуміють співробітництво між державами Європейського Співтовариства. Але більш конкретні визначення цього поняття різняться. В деяких джерелах під європейською інтеграцією розуміють «складний та суперечливий соціально-економічний процес налагодження тісної співпраці європейських держав, … один із проявів провідної тенденції сучасного історичного розвитку – посилення всебічної взаємозалежності держав, передусім в економічній сфері, та подальшого зближення цивілізаційно споріднених національних спільнот»[3]. При цьому, європейською інтеграцією вважається передусім соціально-економічне співробітництво європейських держав без наголосу на формах такого співробітництва.
В інших джерелах головний акцент робиться на формах євроінтеграції: «Європейська інтеграція – це процес взаємодії між соціальними і політичними інститутами держав Європи, стимулюючий створення нової політичної системи (Європейський Союз)»[4]. У цьому випадку євроінтеграція пов’язана зі створенням Європейського Союзу; такий самий підхід до розуміння євроінтеграції зустрічаємо в наукових працях низки українських вчених[5]. Але деякі автори застосовують широкий підхід до розуміння євроінтеграції, включаючи до неї різні форми об’єднання, зокрема Раду Європи та Європейський Союз[6].
Отож, головна дискусія обертається навколо двох взаємопов’язаних питань: 1) чи включає поняття євроінтеграція як обов’язкову політичну складову; 2) чи обмежується вона існуванням Європейського Союзу, чи охоплює також Раду Європи та, можливо, інші форми кооперації на Європейському континенті.
Дискусії з приводу розуміння євроінтеграції в теорії виникли практично одночасно з самим явищем європейської інтеграції і продовжуються досі. Фактично вони сконцентровані навколо таких основних підходів: федералізму, функціоналізму (неофункціоналізму) і міжурядовості (intergovernalism)[7]. Прихильники концепції федералізму кінцеву мету євроінтеграції вбачали в створенні наднаціонального утворення – держави – на основі централізованої передачі політичних повноважень на найвищий рівень[8]. Своєю чергою, її противники доводили недоцільність утворення такого федеративного об’єднання, при цьому зводячи євроінтеграцію до створення нових суб’єктів міжнародних відносин – міжнародних організацій (концепція функціоналізму)[9]. Неофункціоналізм був спробою осмислення, створення теоретичного підґрунтя для політичних стратегій засновників післявоєнної європейської єдності (Ж. Моне, Е. Хаас)[10]. Нарешті міжурядовий підхід засновується на тому, що держави в рамках інтеграційного об’єднання мають суттєву перевагу над інституціями інтеграційного творення (С. Гофман)[11].
Аналіз наукової літератури на цю тематику дозволяє припустити, що поняття європейської інтеграції автори розглядають у широкому та вузькому значеннях. Застосовуючи широкий підхід, до поняття європейської інтеграції включають всі форми співробітництва європейських держав (соціально-економічне, політичне, освітньо-культурне тощо), а також різноманітні форми об’єднання в рамках Європи, зокрема Раду Європи (РЄ), Організацію безпеки та співробітництва Європи (ОБСЄ), Європейський Союз (ЄС). Вузький підхід має дві форми виразу та передбачає: 1) включення до поняття євроінтеграції лише тих форм співробітництва в рамках Європи, які отримали політичну форму (змістовна форма); 2) ставлення до європейської інтеграції, з інституційного погляду, як до процесу створення та функціонування ЄС (інституційна форма).
Конституційне право відіграє важливу роль у забезпеченні європейської інтеграції України, враховуючи і вузьке, і широке значення цього поняття. Так, Україна є членом Ради Європи з 9 листопада 1995 р., а про своє бажання приєднатися до цієї організації вона заявила 14 липня 1992 р. Основною статутною умовою для вступу до Ради Європи є визнання державою-кандидатом принципу верховенства права, її зобов’язання забезпечити права та свободи людини всім особам, які знаходяться під її юрисдикцією. Тому до набуття членства в РЄ Україна стала стороною декількох конвенцій цієї Організації, зокрема Європейської культурної конвенції[12], Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями[13], Європейської конвенції про інформацію щодо іноземного законодавства[14], Рамкової конвенції про захист національних меншин[15].
Забезпечення інтеграції України в рамках Ради Європи потребувало і заходів конституційно-правового характеру. Одним із найбільш яскравих прикладів є скасування в Україні смертної кари, що було однією з умов членства в Раді Європи. Варто зауважити, що в оригінальному тексті Конвенції 1950 року смертна кара була включена як формальний виняток з права на життя; вона не забороняється сучасним міжнародним правом та продовжує існувати в багатьох країнах по всьому світу[16], але вона заборонена в рамках Ради Європи. Перший крок до заборони смертної кари в рамках ради Європи було зроблено у квітні 1983 року із прийняттям Протоколу No 6, який передбачив відмову держав-учасниць від застосування смертної кари за злочини, скоєні у мирний час[17]. А вже у 2002 році, із прийняттям Протоколу No13 до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, було визначено, що право кожної людини на життя є основоположною цінністю в демократичному суспільстві і що скасування смертної кари становить суть від суті захисту цього права та цілковитого визнання гідності, притаманної всім людям[18].
В Україні смертна кара як вид покарання була скасована на підставі рішення Конституційного Суду України. В конституційному поданні у цій справі прямо було вказано, що потреба в скасуванні смертної кари зумовлена вступом України до Ради Європи. Визнаючи неконституційними окремі положення Кримінального кодексу України, які передбачали смертну кару як вид покарання[19], Конституційний Суд послався на те, що такий вид покарання суперечить статті 28 Конституції України, відповідно до якої «ніхто не може бути підданий катуванню, жорсткому, нелюдському або такому, що принижує його гідність, поводженню чи покаранню», яка фактично відтворює положення статті 3 Конвенції про захист прав людини та основних свобод.
Крім наведеного рішення, Конституційний Суд України постійно застосовує європейські стандарти прав людини, демократії і верховенства права при здійсненні конституційного правосуддя. Це є прямими обов’язком, який випливає з членства України в Раді Європи. Разом з тим, сьогодні основна увага державних органів прикута до правового забезпечення інтеграції України до Європейського Союзу. Вважаємо, що провідну роль у цьому процесі відіграє саме конституційне право, а конституційно-правове забезпечення інтеграції до ЄС є важливою його частиною загального механізму юридичного забезпечення такої інтеграції.
Яку ж роль виконує конституційне право у забезпеченні євроінтеграції України (далі термін «євроінтеграція» буде застосовуватись у вузькому значенні для позначення інтеграції України до ЄС)? Розпочати варто з того, що 7 лютого 2019 року в Україні був прийнятий Закон «Про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору)»[20]. Це був не перший, але найважливіший засіб конституційного характеру, спрямований на забезпечення європейської інтеграції України.
Закон вніс до Конституції України декілька важливих новел. По-перше, преамбулу Конституції було доповнено словами «… підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України», які чітко на найвищому нормативному рівні визначили євроінтеграційний пріоритет України. По-друге, перелік повноважень Верховної Ради України у статті 85 було доповнено; тепер вони включають, крім «визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики», також «реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору». По-третє, відбулись деякі зміни звичного статусу Президента України як гаранта (ст. 102): «Президент України є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору». По-четверте, були доповнені повноваження Кабінету міністрів України (ст. 116); після змін він також «забезпечує реалізацію стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору».
Отож, після внесених змін Конституція України включила ті положення, які можна визначити як необхідний мінімум для початку серйозної роботи, спрямованої на інтеграцію України до ЄС. При цьому, низка питань конституційного характеру залишилася невирішеною, зокрема стосовно порядку передання частини повноважень на інституційний рівень Євросоюзу, співвідношення джерел права ЄС з національним правом, суб’єкта/ів, уповноваженого/их представляти Україну в органах ЄС тощо. Розв’язання цих проблем можливе як шляхом конституційних змін, так і іншими засобами конституційного характеру (до прикладу, шляхом офіційного тлумачення Конституційним Судом України положень чинної Конституції; проведення з окремих питань референдуму; прийняття спеціального закону тощо).
Згадані конституційні зміни можна вважати євроінтеграційним засобом інструментального характеру. Але конституційне право виконує також фундаментальну роль у євроінтеграції через те, що загальною умовою інтеграції до ЄС є дотримання державою-членом та імплементація нею в своїй практиці спільних конституційних цінностей[21].
У червні 1993 р. на засіданні Європейської Ради в Копенгагені вперше було сформульовано критерії для прийняття країн-кандидатів до Європейського Союзу. Так звані «копенгагенські критерії членства» включали в себе наступне: 1) стабільність інститутів, що гарантують демократію, верховенство права, дотримання прав людини, повагу і захист національних меншин (політичні критерії); 2) наявність дієвої ринкової економіки і здатність витримувати конкурентний тиск і дію ринкових сил у межах ЄС (економічні критерії); 3) здатність узяти на себе зобов’язання, що випливають з членства в ЄС, включаючи суворе дотримання цілей політичного, економічного, валютного союзу (інші критерії); 4) існування юридичних і адміністративних структур, які сприяли б прийняттю і запровадженню європейського права. Таким чином, головний сенс «копенгагенських критеріїв» полягав у спробі забезпечити прийняття нових країн-членів ЄС, але без суттєвого гальмування самого процесу поглиблення європейської інтеграції[22].
Відповідно до Копенгагенських критеріїв, вступ до Європейського Союзу країн Центральної та Східної Європи буде можливим тільки у випадку визнання та дотримання країнами-кандидатами основоположних принципів ЄС, а також обов’язкового прийняття (adoption) acquis communautaire – сукупності цілей, принципів і норм спільної політики та законодавства ЄС, а також юридичних та інституційних механізмів їхнього впровадження. Відповідно до рішень Копенгагенського саміту Європейської Ради, для членства у ЄС країна-кандидат повинна, серед іншого, «бути в змозі прийняти на себе обов’язки, що випливають із членства, включаючи дотримання цілей політичного, економічного та валютного союзу»[23].
Імплементація в Україні спільних європейських цінностей і принципів, а також виконання політичної частини копенгагенських критеріїв можлива лише (але не тільки) за посередництвом конституційного права. Безпосередня реалізація конституційних цінностей і принципів відбувається через їхнє відображення в законодавстві, в практиці Конитуційного Суду України, а також в діяльності органів публічної влади. Виконання політичної частини копенгагенських критеріїв викликає необхідність серйозних законодавчих змін.
Так, серед умов надання Україні статусу кандидата в члени ЄС, які сформульовані у вигляді рекомендацій Європейської комісії, є низка реформ у сфері конституційного права. Якщо точніше, то з семи умов три безпосередньо стосуються конституційного права і можуть бути реалізовані тільки за його допомогою. Це наступні умови (рекомендації):
- Ухвалення та впровадження законодавства щодо процедури відбору суддів Конституційного Суду України, включаючи процес попереднього відбору на основі оцінки їх доброчесності та професійних навичок, відповідно до рекомендацій Венеціанської комісії;
- завершення перевірки доброчесності кандидатів у члени Вищої ради юстиції Радою з етики та відбір кандидатів до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;
- завершення реформи законодавчої бази щодо національних меншин, яка зараз готується згідно з рекомендаціями Венеціанської комісії, та ухвалення негайних та ефективних механізмів імплементації[24].
Узагальнюючи, можна сказати, що конституційне право відіграє важливу роль у забезпеченні європейської інтеграції, оскільки воно встановлює правові рамки для здійснення європейських інтеграційних процесів. Конституційні норми і принципи визначають, які повноваження має держава стосовно до Європейського Союзу, які права мають громадяни в контексті європейської інтеграції, які процедури повинні дотримуватися при прийнятті рішень на європейському рівні та інше.