1. Постановка проблеми.
Початок повномасштабного вторгнення російської федерації в Україну та запровадження воєнного стану спричинили трансформацію багатьох конституційно-правових інститутів. Діюче законодавство в багатьох моментах виявилося неспроможним до врегулювання нових суспільних відносин – одночасного ведення бойових дій на території України та опору інформаційній війні, зокрема – скоординованій системі дезінформаційних кампаній з метою викривлення суспільної думки щодо подій, що мають місце на території України. За таких умов позиція та цілеспрямована діяльність на підтримку та сприяння російському інтеграційному напрямку на противагу євроінтеграції, за своєю суттю, є підтримкою агресії росії проти України, а політика протидії такій діяльності з боку держави є обґрунтованою та виправданою.
Посилення державного впливу однозначно збільшує можливості для захисту національної безпеки та збереження державності, проте не можна забувати, що тонка лінія балансу між суспільною необхідністю та свободою діяльності демократичних інститутів може з легкістю бути перейдена. Саме тому будь-які зміни, пов’язані з посиленням державного впливу на суспільні інститути, повинні критично аналізуватися як науковцями, так і політиками та представниками громадянського суспільства, адже такі зміни здатні в майбутньому кардинально змінити країну та вплинути на її демократичний розвиток. Легітимні обмеження діяльності політичних партій прийнятні для захисту демократії та усунення загроз ліквідації держави, однак не можуть використовуватися для консервування існуючої політичної влади та звуження прав політичної опозиції.
Після початку повномасштабного вторгнення російських військ на територію України в нашій державі відбулось кілька кардинальних речей у сфері функціонування політичних партій. Так, Верховна Рада України прийняла Закон, яким розширила перелік підстав заборони політичних партій, а також з’явилася відповідна судова практика, в якій ці законодавчі новели вже імплементовані. Все це потребує наукового осмислення з огляду на наведені вище перестороги, передусім – на предмет легітимності застосованих державою заходів та їхньої пропорційності. Саме пошук відповіді на це питання є метою цієї статті, у якій ми проаналізуємо законодавчі зміни у сфері регулювання політичних партій, які були прийняті після початку повномасштабних воєнних дій, у їх зв’язку із релевантними міжнародними стандартами та відповідною судовою практикою щодо заборони політичних партій.
2. Законодавче регулювання діяльності «проросійських» політичних партій* під час антитерористичної операції та операції Об’єднаних сил.
Питання необхідності посилення регулювання законодавчих механізмів впливу на політичні партії, діяльність яких була спрямована на публічну підтримку держави агресора, від обмеження поширення проросійських ідей в медіа аж до повної заборони діяльності таких політичних сил, активно дискутувалося в суспільстві та експертному середовищі, починаючи з першого етапу воєнних дій у 2014 році. Попри те, що до окремих законів в цей період вже було включено поняття держави-агресора та держави-окупанта, до початку другого етапу російського вторгнення законодавчі зміни не зачіпали правового регулювання[1] діяльності політичних партій, які публічно декларували проросійську позицію, визначали, що конфлікт має ознаки внутрішньої громадянської війни, чи заперечували тимчасову окупацію території України.
З іншого боку, стаття 37 Конституції України прямо обмежує діяльність політичних партій, якщо їх програмні цілі або дії спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності України, підрив безпеки держави, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової чи релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини та на здоров’я населення. Перелік конституційних обмежень був відображений і у статті 5 Закону України «Про політичні партії в Україні», проте у 2015 році його розширено новим пунктом, пов’язаним з пропагандою комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів та їх символіки, внаслідок прийняття Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки».
Підтвердженням того, що конституційні обмеження діяльності політичних партій, навіть до внесення до закону спеціальних заборон для партій проросійського спрямування, могли тлумачитися крізь призму загроз зовнішній агресії та подальшої окупації української території, є обґрунтування правової позиції Рішення Конституційного Суду України від 16 липня 2019 року No 9-р/2019 щодо визнання закону про засудження тоталітарних режимів таким, що відповідає Конституції України. Суд виходив, в тому числі, з того, що «з огляду на історію становлення української незалежної держави, історичний контекст та загрози, що постали перед нею у зв’язку з тимчасовою окупацією частини її території, Україна має право обстоювати конституційні принципи, у тому числі й шляхом заборони пропаганди тоталітарних режимів та використання їхньої символіки» (п. 11 Рішення)[2].
Як стрижень мотивувальної частини у цьому рішенні використана концепція «демократії, спроможної до самозахисту», вперше озвучена у 1937 німецьким політологом, конституціоналістом Карлом Льовенштайном[3], у зв’язку з обґрунтуванням можливості захоплення влади нацистами у Веймарській республіці внаслідок відсутності процедур обмеження діяльності політичних сил та їх представників. Ця концепція обґрунтована, зокрема у Рішенні Європейського суду з прав людини Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey), в якому зазначено, що плюралізм і демократія ґрунтуються на компромісі, що вимагає певних поступок з боку осіб, які мають у деяких випадках сприймати обмеження певних наявних у них свобод для того, щоб забезпечити більшу стабільність країни в цілому[4].
Водночас на практиці в період до повномасштабного вторгнення відбулася судова заборона лише двох політичних сил. Так, у 2014 році Окружний адміністративний суд міста Києва повністю задовольнив позови Міністерства юстиції України та заборонив діяльність політичної партії «Руська Єдність» і політичної партії «Руський Блок».
В якості доказів Міністерство юстиції подавало інформацію з веб-сайтів засобів масової інформації та самих політичних партій. Зокрема, у справі про заборону політичної партії «Руська Єдність» в судовому порядку підтверджено розміщення на сайті інформації про оголошення повної мобілізації для створення загонів народних дружин, фотографій незаконних воєнізованих формувань партії, інформації про сприяння партією в отриманні кримчанами російського громадянства та заклик голови партії до військовослужбовців Збройних Сил України присягнути на вірність народу Криму або скласти зброю. Окрім того підтвердженням незаконного захоплення влади визнано призначення голови партії головою уряду Криму та його участь у підписанні договору між Російською Федерацією та республікою Крим[5].
У справі щодо заборони партії «Руський блок» суд обґрунтував свою позицію тим, що обставина здійснених від імені партії закликів до повалення влади в ситуації, коли частину країни було окуповано, є достатньою підставою для застосування такого заходу реагування як заборона діяльності партії[6]. Апеляційні інстанції підтвердили правомірність заборони політичних партій. Так, у липні 2014 року Вищий адміністративний суд України (далі – ВАСУ) відкрив касаційне провадження у справі «Руського блоку», та лише 7 серпня 2017 року ВАСУ підтвердив правомірність заборони цієї партії (справа No 826/4717/14).
У той же час на парламентських виборах у 2019 році російськоцентрична політична партія «Опозиційна платформа – За життя» (далі – ОПЗЖ) отримала 43 з 450 депутатських мандатів, що дозволило сформувати другу за чисельністю фракцію у Верховній Раді. Кандидати, висунуті цією політичною партією, отримали 6 мандатів у мажоритарних округах, та 37 мандатів у багатомандатному виборчому окрузі, отримавши за пропорційною виборчою системою друге місце (13,05% голосів виборів) в Україні та здобувши перемогу за кількістю голосів в Донецькій та Луганській областях[7]. Головну частку своїх голосів політична партія отримала в східних та південних регіонах України.
За результатами місцевих виборів «Опозиційна платформа — За життя» увійшла до переліку лідерів за кількістю здобутих мандатів, представники, висунуті цією партією, отримали 9,6% від всіх депутатів місцевих рад, зокрема від цієї політичної сили обрано 13,1% депутатів обласних рад та 3,8% сільських, селищних, міських голів. Водночас партія отримала найбільшу за чисельністю фракцію в Миколаївській, Запорізькій, Одеській, Херсонській обласних радах та Миколаївській міській раді[8].
3. Зміни у правовому регулюванні діяльності політичних партій після другого етапу російського вторгнення (24 лютого 2022 року).
3.1 Рішення Ради національної безпеки та оборони про призупинення діяльності політичних партій.
З огляду на збройну агресію з боку Російської Федерації та умови правового режиму воєнного стану в Україні, 18 березня 2022 року Рада національної безпеки та оборони України (далі – РНБО) прийняла рішення, введене в дію Указом Президента щодо призупинення діяльності визначеного переліку з одинадцяти політичних партій. Така заборона діяльності відповідно до рішення РНБО поширюється лише на строк дії воєнного стану, тривалість якого обумовлена відповідними указами Президента України (воєнний стан продовжено до 23 серпня 2022 року включно). Тимчасові обмеження застосовано до таких політичних партій: «Опозиційна платформа – За життя», «Партія Шарія», «Наші», «Опозиційний блок», «Ліва опозиція», «Союз лівих сил», «Держава», «Прогресивна соціалістична партія України», «Соціалістична партія України», партія «Соціалісти», «Блок Володимира Сальдо»[9].
Фактично РНБО запропонувала загальний перелік з восьми критеріїв (антиукраїнська політична та організаційна діяльність; пропаганда війни; публічні заяви та заклики до зміни конституційного ладу насильницьким шляхом; реальні загрози порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підриву її безпеки; дії, спрямовані на незаконне захоплення державної влади; демонстрація проявів колабораціонізму, насильства; програмні та статутні цілі партії містять антиукраїнську позицію; поширення партією відомостей, що виправдовують, визнають правомірною, заперечують збройну агресію російської федерації проти України), та визначила перелік одинадцяти політичних партій, будь-яку активність яких призупинено у зв’язку з відповідністю діяльності одному чи кільком із зазначених в рішенні критеріїв. Слід також підкреслити, що законодавство України взагалі не містить такого інституту як призупинення діяльності політичних партій та відповідних процедурних норм, якими визначалися би підстави та порядок такого призупинення.
Повноваження Ради національної безпеки та оборони України щодо призупинення діяльності політичних партій не деталізовані в Указі Президента України «Про введення воєнного стану в Україні»[10]. Відповідно до Указу, під час воєнного стану можуть вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб у межах та обсязі, необхідних для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною 1 статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Так, відповідно до пункту 9 частини 1 статті 8 цього закону в Україні в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану, військове командування разом із військовими адміністраціями можуть самостійно або разом із органами виконавчої влади і місцевого самоврядування порушувати у порядку, визначеному Конституцією та законами України, питання про заборону діяльності політичних партій та громадських об’єднань.
Варто зазначити, що обмеження діяльності політичних партій не вступає в суперечність з Конституцією, згідно з рішенням Конституційного Суду у справі про утворення політичних партій в Україні: «Ч. 2 ст. 64 Конституції України не відносить право на свободу утворення політичних партій до переліку тих свобод, які ніким і в жодний спосіб не можуть бути обмежені. Це свідчить, що Конституція України допускає додаткове унормування законом загальних засад утворення і діяльності політичних партій за умови дотримання загальнодемократичних принципів»[11].
Таким чином, щоб зробити висновок щодо легітимності застосованих обмежень у вигляді механізму призупинення діяльності одинадцяти політичних партій, варто дослідити, чи відповідали дії держави в особі РНБО критерію пропорційності, а саме, чи було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства) та інтересами особи. Оскільки прийняття рішення про призупинення діяльності політичних партій було зумовлено прямою військовою агресію з боку російської федерації та триваючою інтенсивною антиукраїнською політичною та організаційною діяльністю окремих політичних сил, на мою думку, можна говорити про існування розумного співвідношення (обґрунтовану пропорційність) між метою, що ставилася для досягнення обмеження, а саме забезпечення національної безпеки та громадського порядку, та засобами, які для цього були використані, тобто призупинення діяльності окремих політичних партій, діяльність яких була спрямована на підтримку збройної агресії на період дії в Україні правового режиму воєнного стану. Об’єктивна необхідність прийняття такого рішення була зумовлена нагальною потребою вжиття невідкладних заходів, в умовах, коли діяльність політичних партій підривала основи національної безпеки (зокрема аналітики наводять приклади публічної співпраці Володимира Сальдо (колишнього мера Херсона) з російською окупаційною адміністрацією, зайняття ним посади голови окупаційної «Херсонської облдержадміністрації», діяльність Анатолія Шарія щодо поширення гасел російської пропаганди, підтримки представниками комуністичної партії окупації Криму і Донбасу[12]), тоді як заходи щодо заборони діяльності політичних сил в судовому порядку є досить тривалими в часі.
Приймаючи рішення про призупинення діяльності політичних партій, РНБО залишила за Міністерством юстиції визначений законодавством обов’язок вжити заходів щодо судової заборони відповідних політичних партій, що відповідає міжнародним стандартам заборони політичних партій. Відповідно до п. 73 Пояснювальної доповіді Кодексу належної практики щодо політичних партій заборона або розпуск політичних партій повинні розглядатися лише як крайній захід, що застосовується у виняткових випадках, під відповідальність суду[13]. На необхідності виключно судової процедури заборони політичних партій, діяльність яких призупинено після російської агресії, наголосило і ОБСЄ у Звіті про порушення міжнародного гуманітарного права та прав людини, воєнні злочини та злочини проти людяності, вчинені в Україні, починаючи з 24 лютого 2022 року (далі – звіт, підготовлений в рамках «московського механізму» ОБСЄ)[14]. Можемо констатувати, що у випадку України рішення РНБО таки призвело до подальшої реалізації саме судової процедури заборони зазначеного у ньому списку політичних партій, тому основоположний міжнародний стандарт щодо виключно судової заборони як крайнього обмеження діяльності політичних партій не був порушений.
Водночас спосіб обґрунтування рішення РНБО про призупинення діяльності політичних партій заслуговує на критику. Хоча приклади, які можуть бути кваліфіковані як антиконституційна діяльність цих політичних партій, є достатньо публічними та відомими в українському суспільстві, проте очевидним недоліком рішення РНБО є відсутність у ньому як чітких аргументів щодо призупинення діяльності кожної окремо з політичних партій, так і обґрунтування, які саме дії конкретної політичної сили дають підстави для застосування до неї обмежувального впливу держави. Спосіб, у який викладена мотивувальна частина рішення РНБО, на жаль, не дає аргументованої відповіді на сумніви щодо обґрунтованості рішення щодо призупинення діяльності політичних партій, висловлені в зарубіжній пресі та згадані у звіті, підготовленому в рамках «московського механізму» ОБСЄ[15].
Зокрема, науковий співробітник Інституту східноєвропейських досліджень Вільного університету Берліна Володимир Іщенко наголошує на тому, що певні політичні партії зі списку можуть бути пов’язані з впливом російської м’якої сили, проте ці зв’язки рідко належним чином досліджуються та доводяться. Відсутнє обґрунтування того, яким чином призупинення партійної діяльності допоможе запобігти будь-яким діям членів чи керівників цих партій проти української держави, оскільки партійні організації, на думку аналітика, зазвичай дуже слабкі як політичні чи активістські колективи, а діяльність зі співпраці з Росією проводиться здебільшого позапартійними структурами, в той час як російські гроші не проводяться через офіційні рахунки партій[16].
Підсумовуючи, на мій погляд, є підстави стверджувати, що справедлива рівновага у випадку призупинення діяльності політичних партій, що справді сприяли збройній агресії дотримана, тому рішення РНБО загалом відповідає критерію пропорційності для досягнення такої легітимної цілі як національна безпека держави та її територіальна цілісність. Водночас спосіб викладу мотивувальної частини рішення РНБО про призупинення діяльності одинадцяти політичних партій, відсутність прямого посилання на докази сприяння російській агресії конкретними політичними силами не відповідає критерію обґрунтованості, тобто урахування при прийнятті рішення усіх обставин, що мають значення для його прийняття рішення. Повноважні органи влади відповідальні за роз’яснення вимог та мети розширення нормативних приписів під час дії воєнного стану для максимального забезпечити принципу правової визначеності, адже політичні партії та громадські об’єднання в умовах воєнного стану мають чітко розуміти та передбачати і політичні, і правові наслідки своїх дій.
3.2 Доповнення законодавчих підстав заборони політичних партій.
Протягом березня-травня 2022 року Верховна Рада чотири рази змінювала перелік законодавчих підстав для заборони діяльності політичних партій. Звичайно, такий підхід до формування переліку законодавчих обмежень хоч і може бути виправданий в умовах воєнного стану, проте точно не є свідченням системності та зовсім не сприяє забезпеченню правової визначеності.
Слід зауважити, що три закони протягом весни 2022 року змінювали частину 1 статті 21 закону про політичні партії, а два закони, прийняті в один день, викладали зміст цієї частини по-різному, без взаємного врахування. Так, Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення відповідальності осіб, які здійснювали колабораційну діяльність» від 3 березня (2107-IX), що набув чинності 15 березня, визначив, що політична партія може бути заборонена в судовому порядку не лише у разі порушення партією вимог щодо створення і діяльності партій, а також у разі засудження її уповноважених осіб за колабораційну діяльність. Водночас прийнятий цього ж дня Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо заборони виготовлення та поширення інформаційної продукції, спрямованої на пропагування дій держави-агресора» (2109-IX), який набув чинності 16 березня, виклав частину 1 статті 21 закону про політичні партії вже в інший спосіб. Таким чином, редакція статті за законом 2107-IX, що дозволяла заборону партії у випадку засудження її уповноважених осіб за колабораційну діяльність, діяла лише один день – 15 квітня, оскільки вже наступного дня увійшла в дію редакція закону 2109-IX. Натомість вже 3 травня 2022 року Законом України No 2243-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо заборони політичних партій» (далі – Закон No 2243-IX) частина 1 статті 21 знову була викладена в новий спосіб.
Діюча на сьогодні редакція уповноважує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об’єднань громадян, інших громадських формувань (Міністерство юстиції України) невідкладно звертатися до суду з адміністративним позовом про заборону політичної партії у випадках виявлення фактів вчинення політичною партією дій, спрямованих, зокрема, на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення; пропаганду комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів та їхньої символіки; порушення рівноправності громадян залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками або поширення відомостей, що містять виправдовування, визнання правомірною, заперечення збройної агресії російської федерації проти України.
Законом No 2243-IX до Регламенту Верховної Ради України внесено положення, відповідно до якого у разі затвердження Президентом України рішення РНБО про зупинення діяльності політичної партії, яка сформувала у Верховній Раді депутатську фракцію, діяльність такої депутатської фракції зупиняється. Таким чином, на відміну від самої РНБО, якою при прийнятті рішення 18 березня 2022 року було застосовано термін «призупинення», законодавець постфактум зі спливом майже двох місяців легалізував практику РНБО щодо прийняття рішення про призупинення діяльності окремих політичних сил, проте застосував вже інший термін (а саме «зупинення», а не «призупинення»), та забрав прив’язку до темпоральної дії відповідного рішення лише на час дії воєнного стану. Після внесення цих змін виклад диспозиції статті 60 Регламенту Верховної Ради України дозволяє стверджувати, про можливість прийняття РНБО рішення про зупинення діяльності політичної партії в будь-який період та на будь-який строк, хоча таке повноваження та процедура його реалізації не передбачена ані в спеціальному законі «Про Раду національної безпеки і оборони України», ані в Законі «Про політичні партії в Україні».
Окрім того, Закон No 2243-IX встановив у статті 5 Закону «Про політичні партії в Україні» додаткові обмеження діяльності політичних партій, пов’язані з виправдовуванням, визнанням правомірною, запереченням збройної агресії проти України, у тому числі шляхом представлення збройної агресії російської федерації та/або республіки білорусь проти України як внутрішнього конфлікту, громадянського конфлікту, громадянської війни, заперечення тимчасової окупації частини території України; глорифікацією, виправданням дій та/або бездіяльності осіб, які здійснювали або здійснюють збройну агресію проти України, а також представників окупаційної адміністрації.
Натомість, через вісімнадцять днів Законом No 2265-IX від 22 травня 2022 року «Про заборону пропаганди російського нацистського тоталітарного режиму, збройної агресії Російської Федерації як держави-терориста проти України, символіки воєнного вторгнення російського нацистського тоталітарного режиму в Україну» український парламент знову вніс доповнення до статті 5 профільного закону про політичні партії, на цей раз заборонивши діяльність політичних партій, що здійснюють пропаганду російського нацистського тоталітарного режиму, збройної агресії російської федерації як держави-терориста проти України, символіки воєнного вторгнення російського нацистського тоталітарного режиму в Україну (зокрема використання латинських літер «Z», «V» та символіки збройних сил російської федерації).
Окрім цього, в редакції зі змінами, внесеними Законом України No 2243-IX, з’явилася ще одна додаткова заборона, проте її викладено не в статті 5, яка встановлює повний перелік обмежень у діяльності політичних партій, а у статті 13, що регулює міжнародну діяльність політичних партій. Так, партіям заборонена співпраця, спрямована проти незалежності, суверенітету і територіальної цілісності України, з політичними партіями, громадськими організаціями держави агресора, які внесені до Переліку політичних партій та громадських організацій-нерезидентів України, які створюють загрозу національній безпеці України. Такий перелік впродовж шести місяців з дня набрання чинності Законом уповноважена створити та вести Служба безпеки України (далі – СБУ) та оприлюднювати його на офіційному сайті. Водночас співпраця з політичними партіями, включеними СБУ до відповідного переліку, не зазначена ані серед загальних обмежень у діяльності політичних партій, ані як підстава для звернення Міністерством юстиції України до суду щодо заборони політичної партії, також законодавець не окреслив підстави та порядок включення політичних партій та громадських організацій-нерезидентів України до переліку тих, які створюють загрозу національній безпеці, віднісши це до дискреційних повноважень СБУ.
Оновлене регулювання заборони політичних партій не позбавлене і інших доволі серйозних недоліків. Так, Міжнародна фундація виборчих систем (IFES) (далі – IFES) в аналізі нового законодавства щодо заборони політичних партій вказує на те, що попри неодноразове внесення змін до підстав заборони політичних партій надалі відсутня юридична визначеність щодо обсягу поняття «діяльність партії». Також залишаються нез’ясованими питання правомірності заборони політичної партії, якщо її окремі члени вчиняють дії, що є підставою для заборони партії, а також щодо кола осіб, пов’язаних з діями політичної партії. Питання полягає в тому, чи до таких осіб належать лише особи, які мають право представляти політичну партію згідно з її установчими документами, чи також й інші представники партії, а саме народні депутати, депутати місцевих рад, які висуваються партією, чи керівники місцевих організацій партії[17].
4. Чи відповідає судова практика заборони політичних партій міжнародним стандартам?
Варто відзначити, що міжнародні стандарти в частині заборони чи розпуску політичних партій не лише закріплюють необхідність судового розгляду відповідної категорії справ, а і встановлюють вимоги до порядку судового розгляду, дослідження доказів та прийняття відповідного рішення. Відповідно до п. 73 Пояснювальної доповіді Кодексу належної практики щодо політичних партій «…судова влада необхідна для того, щоб уникнути чисто політичних мотивів, та відповідно до процедур, які забезпечують потрібні гарантії належного процесу, відкритості та чесного розгляду і повагу стандартів встановлених ЄКПЛ [Європейською конвенцією з прав людини]»[18].
4.1 Міжнародні стандарти судового розгляду
Нова редакція Керівних принципів щодо регулювання політичних партій ОБСЄ/БДІПЛ та Венеційської комісії, прийнята Венеціанською комісією на її 125-му онлайн-пленарному засіданні (11-12 грудня 2020 р.)[19], дещо по-новому визначила окремі питання, пов’язані із регулюванням заборони політичних партій. У 2020 році Венеційська комісія, на відміну від першої редакції Керівних принципів 2010 року, виділяє наступні ключові засади, що мають враховуватися при реформуванні національного законодавства та прийнятті рішення про заборону політичних партій: a) законність та субсидіарність; б) пропорційність; в) легітимність цілей та засобів заборони партії; г) відсутність реакції на випадкові дії чи дії, що мають незначний вплив; д) реагування на серйозну, неминучу загрозу; е) запобігання зловживанню правом на звернення за захистом.
Керівні принципи щодо регулювання політичних партій (2020 р.) є за своїм характером найактуальнішим узагальненням практики Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ), та цитують правові позицій суду у всіх ключових справах.
Положення щодо законності та субсидіарності визначають, що лише переконливі та незаперечні причини можуть виправдати обмеження свободи асоціацій. Натомість, визначаючи пропорційність, експерти Ради Європи цитують резолюцію ПАРЄ 1308 (2002): «Питання обмежень щодо політичних партій відображає дилему, яка стоїть перед усіма демократичними державами: з одного боку, ідеологія певних екстремістських партій суперечить демократичним принципам і правам людини, а з іншого боку, кожен демократичний режим повинен забезпечувати максимальну гарантії свободи вираження поглядів і свободи зібрань і асоціацій. Тому демократії повинні знайти баланс, оцінивши рівень загрози демократичному порядку в країні, який представляють такі партії, і забезпечивши гарантії».
Наступним принципом, який не визначався у Керівних принципах 2010 року, є легітимність цілей та засобів. Так, узагальнюючи практику ЄСПЛ, експерти Венеційської комісії визначили, що політичну партію не слід забороняти або розпускати лише за те, що її ідеї є несприятливими, непопулярними чи образливими (справа United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey у ЄСПЛ). Оскільки демократія процвітає за рахунок свободи вираження поглядів, не може бути жодного виправдання для перешкоджання політичній групі виключно тому, що вона прагне публічно обговорити становище частини населення держави. Отже, політична партія повинна мати можливість сприяти зміні законодавства або правових чи конституційних структур держави за двох умов: по-перше, засоби, що використовуються для цієї мети, повинні бути законними та демократичними; по-друге, запропонована зміна має бути сумісною з основоположними демократичними принципами (cправа Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey у ЄСПЛ)[20].
Прикладом положень, зазначених у Керівних принципах 2020 року, може слугувати і параграф 59 справи Yazar et al v. Turkey (2002). В цій справі ЄСПЛ встановив, що жорстка, ворожа критика, висловлена керівниками партії щодо окремих дій збройних сил під час їх антитерористичної кампанії, сама по собі не може бути достатнім доказом, щоб прирівнювати партію до збройних груп, які здійснюють акти насильства. У цьому зв’язку Суд повторює, що межі допустимої критики ширші щодо уряду, ніж стосовно приватного громадянина. Суд не переконаний, що, критикуючи дії збройних сил, члени парламенту та посадові особи партії переслідували будь-яку іншу мету, крім виконання своїх обов’язків привернути увагу до проблем своїх виборців[21].
Водночас постійні дії та промови на підтримку насильства та руйнування демократії, а також відмова лідерів партії та її членів дистанціюватися від терористичних актів та переконань, можуть, у конкретних випадках, виправдати розпуск політичної партії (справа Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey у ЄСПЛ). У цій справі ЄСПЛ зайняв позицію, що партія, навіть якщо вона використовує правові засоби для досягнення своїх цілей, може бути заборонена, якщо вона проводить політику «неповаги до демократії або спрямована на руйнування демократії та порушення прав і свобод, визнаних у демократіях»[22].
Відсутність реакції на випадкові дії чи дії, що мають незначний вплив, означає, що деякі держави не забороняють партій, навіть якщо статути та програмна діяльність партій порушують основні демократичні принципи, якщо вплив таких партій є незначним, і вони навряд чи виграють вибори, тому не вважаються неминучою загрозою демократичним принципам і цінностям. Навіть якщо партія відкрито не дистанціювалася від дій та виступів своїх членів чи лідерів, які можна було трактувати як непряму підтримку тероризму, враховуючи обмежений політичний вплив партії, її заборона була визнана невиправданою (cправа Party for a Democratic Society (DTP) and Others v. Turkey у ЄСПЛ). Щоб розпуск був виправданим, необхідно довести участь статутного органу партії (а не окремих її членів). Таким чином, вжиті дії або слова, висловлені в Інтернеті чи офлайн окремими особами в межах партії, хоча вони офіційно не представляють її, слід відносити лише до цих осіб. Те саме стосується індивідуальної поведінки членів, які не мали дозволу партії в рамках політичної/громадської та партійної діяльності. У таких випадках до таких осіб можуть бути застосовані відповідні цивільні та кримінальні санкції.
Однак те, що офіційна програма політичної партії не суперечить стандартам Конвенції, не є єдиним критерієм для визначення її цілей та намірів. Отже, зміст програми слід порівняти з діями лідерів партії та позиціями, які вони відстоюють, що разом узяте може розкрити фактичні цілі та наміри партії та виправдати її розпуск (параграф 101 справа Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey у ЄСПЛ)[23].
Реагування на серйозну, неминучу загрозу визначається таким чином, що загальне вивчення того, чи є заборона чи розпуск політичної партії виправданим, має зосереджуватись на тому, чи існували правдоподібні докази того, що ризик для демократії, припускаючи, що він був доведений, був достатньо неминучим; (параграф 104 справа Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey у ЄСПЛ)[24].
Іншим ілюстративним прикладом цього принципу є підхід, сформульований у параграфі 102 справи Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey. Так, ЄСПЛ вважає, що держава не може бути зобов’язана чекати на втручання, аж поки політична партія не захопить владу і не почне вживати конкретних кроків для впровадження політики, несумісної зі стандартами Конвенції та демократії. ЄСПЛ визнає, що якщо наявність такої небезпеки була встановлена національними судами, після детального контролю, держава може «розумно запобігти здійсненню такої політики, яка несумісна з положеннями Конвенції»[25].
Остання засада пов’язана із запобіганням зловживанню правом на звернення за захистом та пов’язана з концепцію «демократії спроможної до самозахисту». Права, гарантовані Конвенцію, не можуть бути використані для руйнування демократії або з метою виправдання дій, завідомо спрямованих на знищення прав та свобод інших осіб або їх обмеження[26].
Крім загальних засад, що мають враховуватися при аналізі доказів та застосуванні матеріального законодавства для прийняття рішення про заборону політичних партій, рекомендаційні акти Венеційської комісії та ОБСЄ встановлюють також процесуальні стандарти розгляду судом справ про заборону політичних партій. Відповідно до п.7 Керівних принципів щодо заборони і розпуску політичних партій та подібних заходів (10-11 грудня 1999 року) рішення про заборону чи розпуск політичної партії повинно прийматися відповідним судовим органом за процедурою, що забезпечує усі гарантії належного процесу, відкритості та чесного судового розгляду[27]. У п. 230 Керівних принципів щодо регулювання політичних партій ОБСЄ/БДІПЛ та Венеційської комісії (15-16 жовтня 2010 року) також наголошується на справедливому і публічному розгляді справи у відкритому судовому засіданні неупередженим судом[28]
4.2 Практика судової заборони політичних партій після 24 лютого 2022 року
Як уже було зазначено, до початку повномасштабного вторгнення російської федерації на територію України судові процеси щодо заборони політичних партій розглядалися судами з порушенням розумного строку. Розпочаті у 2014-2015 роках судові провадження щодо заборони Комуністичної партії України завершилися лише навесні 2022 року. Наприклад, 3 травня 2022 року завершився апеляційний розгляд справи про припинення діяльності Комуністичної партії України No 826/15408/15[29], провадження у якій розпочато 14 серпня 2015 року[30]; 5 липня 2022 року прийнято рішення про заборону Комуністичної партії України[31] у справі No 826/9751/14, провадження за якою відкрито було 11 липня 2014 року[32].
Справу No 826/9751/14 про заборону «Комуністичної партії України» Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 лютого 2015 року передано на розгляд іншого суду внаслідок того, що всіма суддями було заявлено самовідвід. Фактично розгляд справи з 2015 по 2022 рік не вівся, оскільки ухвала щодо передачі розгляду постійно оскаржувалася політичною партією. До прикладу, Рішенням Шостого апеляційного адміністративного суду від 2 серпня 2021 року було повернуто без розгляду апеляційної скарги та накладено на Комуністичну партію України штраф у розмірі двох прожиткових мінімумів для працездатних осіб, тобто 6 810, 00 гривень (2 270, 00 грн. х 3) за зловживання своїми процесуальними правами шляхом неоднократного подання апеляційної скарги[33], проте такі судові заходи не призводили до розгляду справи по суті. Внаслідок внесених Законом України No 2243-IX змін до Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства на період воєнного стану адміністративні справи про заборону політичної партії як суду першої інстанції підсудні апеляційному адміністративному суду в апеляційному окрузі, що включає місто Львів. Фактично розгляд в адміністративній справі No 826/9751/14 було завершено внаслідок імплементації законодавчих змін щодо зміни підсудності, лише 29 червня судом вжито заходи забезпечення позову та накладено заборону на розпорядження майном, зокрема 57 об’єктами нерухомого майна партії та її осередків та 11 транспортних засобів. Такий стан справ зумовлений відсутністю поступу у проведенні судової реформи та загалом негативно впливає на оцінку міжнародним співтовариством здатності держави до здійснення правосуддя у цій категорії справ.
Окремі з доказів, на підставі яких судом було прийнято рішення про заборону партії, можуть бути дискусійними в частині дотримання міжнародних стандартів. Зокрема, йдеться про те, що відмова представників Комуністичної партії України взяти участь у голосуванні за проєкт Заяви Верховної Ради України у зв’язку з зупиненням дії рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим про проведення загальнокримського референдуму була протрактована як «свідчення про підтримку Партією політики Російської Федерації, спрямованої на захоплення Криму». Слід зазначити, що конституційні засади депутатського індемнітету, визначені у статті 80 Конституції України, передбачають відсутність юридичної відповідальності народних депутатів за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах. Таким чином, наведення факту утримання депутатів, обраних за списком партії, від голосування навряд чи мав би слугувати доказом антизаконної діяльності політичної партії.
Дещо іншою є ситуація з розглядом справи No 826/15408/15, у якій 26 лютого 2020 року Колегією суддів Шостого апеляційного адміністративного суду[34] прийнято рішення про поновлення провадження у справі за апеляційною скаргою Комуністичної партії України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 грудня 2015 року у справі за адміністративним позовом Міністерства юстиції України до Комуністичної партії України[35]. Провадження зупинялося внаслідок того, що прийняття законного і обґрунтованого рішення у справі було неможливим до вирішення по суті пов’язаної справи за конституційним поданням 46 народних депутатів України No180/30-05 від 30.05.2017 у Конституційному суді, оскільки при вирішенні останньої могли бути встановлені обставини, що мають суттєве значення для вирішення даної справи (Висновок Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року)[36]. Після поновлення провадження в березні, липні 2020 року, жовтні 2021 року та січня 2022 року, за клопотаннями учасників судового процесу, розгляд справи відкладався у зв’язку з введенням карантину та з метою запобігання поширення коронавірусу COVID-19. Лише 20 квітня 2022 року Міністерство юстиції України подало клопотання про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції, яке було одразу задоволено, а остаточне рішення у справі винесено вже протягом 13 календарних днів. Апеляційна інстанція 3 травня 2022 року підтвердила, що Комуністична партія України справді не привела протягом одного місяця свої установчі документи, найменування та символіку у відповідність із вимогами Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки», що набув чинності 21 травня 2015 року, що є підставою для припинення її діяльності.
Судом також встановлено, що Конституція України та Закон України «Про політичні партії в Україні» допускають обмеження діяльності політичних партій у формі їх заборони, проте формулювання «заборона політичної партії» не є виключним, оскільки зазначена категорія включає в себе рівноцінні по значенню поняття, зокрема – припинення діяльності політичної партії, ліквідація або розпуск. Підтримуючи зазначене рішення загалом, хочу зауважити, що одночасне застосування в Законі України «Про політичні партії в Україні» поняття «заборона політичної партії», а в Законі України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» терміну «припинення діяльності політичної партії» з аналогічних підстав, суперечить правилам юридичної техніки та створює передумови для юридичної невизначеності.
Проблема незастосування національними судами при розгляді та винесенні рішень про заборону політичних партій, (на прикладі партій «Руський блок» та «Руська єдність») трискладового тесту для визначення чи втручання (1) було передбачене законом; (2) переслідувало законну мету; (3) було необхідним у демократичному суспільстві, комплексно досліджувалася в науковій літературі Богданом Бернадським[37]. Проте, як свідчить судова практика, хиби в обґрунтуванні судових рішень, зокрема здійснення в окремих справах виключно аналізу закликів та промов голови партії без оцінки діяльності партії загалом, на жаль, проявилися і в актуальній судовій практиці.
Протягом травня-липня 2022 року в провадженні Восьмого апеляційного адміністративного суду перебувало 16 проваджень щодо заборони політичних партій, які були призначені до розгляду та розглянуті у надзвичайно стислі строки. Положеннями Закону No 2243-IX скорочено строки розгляду справ про заборону політичних партій до одного місяця після відкриття провадження. З одного боку, це відповідає встановленому міжнародному стандарту, відповідно до якого своєчасний розгляд є важливим елементом справедливості процесу, водночас законодавство повинно встановлювати розумні терміни подання позову і винесення судових рішень[38], для того щоб суд мав достатньо часу для оцінки та аналізу всіх доказів і прийняття обґрунтованого рішення в таких важливих судових процесах як заборона політичних партій.
Варто відзначити, що лише чотири із зазначених судових процесів (щодо заборони партій «Справедливості та розвитку», «Соціалістична партія України», «Союз лівих сил», «Соціалісти») можна назвати відкритими, при розгляді всіх інших проваджень представникам громадських організацій та засобам масової інформації було відмовлено у допуску на судові засідання у зв’язку з карантинними обмеженнями. Варто зазначити, що Міністерством юстиції подавалися клопотання про розгляд справи за правилами загального позовного провадження та за участю сторін, проте в переважній більшості справ в їх задоволенні відмовлено. Хоча положеннями Закону No 2243-IX для цієї категорії справ передбачили необхідність розміщення на офіційних сайтах Міністерства юстиції та Верховної Ради всіх судових рішень, які підлягають апеляційному оскарженню, повісток та інформації про судові засідання, що загалом збільшує прозорість судового процесу для цієї категорії справ, практика проведення Восьмим апеляційним адміністративним судом закритих засідань, без допуску громадськості та проведення трансляції, призводить до того, що стандарт публічності розгляду справ у відкритому судовому засіданні не можна вважати дотриманим для процесів із заборони політичних партій у червні-липні 2022 року.
Аналізуючи тексти чотирнадцяти судових рішень першої інстанції, опублікованих на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та у Єдиному реєстрі судових рішень, можна дійти висновку про те, що порядок збору доказів для підготовки справ до судового розгляду слід чіткіше конкретизувати у законодавстві. На цьому наголошує і IFES, підкреслюючи, що законодавство не уточнює, яким чином Міністерство юстиції за відсутності повноважень правоохоронного органу і здійснення слідчих дій, повинно встановлювати факти та надавати докази діяльності політичної партії, що суперечить Конституції та законодавству[39]. З огляду на це при обґрунтуванні підстав заборони мали б домінувати докази діяльності політичної партії, спрямовані на руйнування демократії, захоплення влади та вжиття конкретних кроків для впровадження політики спрямованої на знищення прав та свобод інших осіб. Повноваження Служби безпеки чи іншого правоохоронного органу зі збору доказів, їх оформлення та передача Міністерству юстиції України, повинні бути чітко врегульовані як у законі про політичні партії, так і в спеціальних законах, що регулюють діяльність правоохоронних органів.
У судових рішеннях в якості доказу наведений лист Департаменту захисту національної державності Служби безпеки України на адресу Міністерства юстиції України від 26.03.2022 No 5/1-229[40] «Щодо призупинення діяльності політичних партій» із повідомленням про виявлення фактів антиукраїнської діяльності політичних партій. Аналіз судових рішень свідчить, що доказова база надана Службою безпеки містить в окремих випадках доволі фрагментарний характер, в окремих справах з переважанням інформації, доступної в мережі «Інтернет». Так у справі No П/857/11/22[41] доказами діяльності партії на шкоду державній безпеці, суверенітету та територіальній цілісності України стала реєстрація співзасновником та фактичним керівником партії низки петицій на сайті Президента України та включення його до бази «Миротворець», у справі П/857/7/2 Службою безпеки України проведено огляд веб-сайту «depo.Вінниця» з публікацією про арешт заступника голови партії[42], а також російської «Вікіпедії» та сайту «Радіо Свобода» та «Інтерфакс».
В якості доказів дуже часто наведені відомості з відкритих джерел щодо публічних висловлювань та дій представників партій, в тому числі представників депутатських фракцій та груп політичних партій у Верховній раді та місцевих радах або навіть депутатів місцевих рад попередніх скликань, повноваження яких вже припинено. Міжнародні стандарти, регулюючи питання відповідальності партії за дії та висловлювання представників, встановлюють дуже тонку межу: з одного боку, політична партія як ціле не може нести відповідальністьі за індивідуальну поведінку її членів, несанкціоновану партією в рамках політичної (публічної) чи партійної діяльності (п 4 Керівних принципів щодо заборони і розпуску політичних партій та подібних заходів), з іншого – для відповідності умовам щодо заборони акти і виступи лідерів та членів політичної партії повинні складали єдине ціле, що дало чітке уявлення про модель суспільства, задуману та пропаговану партією, яка несумісна з концепцією «демократичного суспільства» (параграф 104 справа Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey у ЄСПЛ)[43]. Таким чином, міжнародні стандарти вимагають доказів легітимізації партією дій окремих представників, в той же час, наприклад, у справі No П/857/4/22 відсутність публічної незгоди подано в якості підтримки – «поведінка, вислови та публікації лідерів політичної партії …які суперечать Статуту партії, не викликали зі сторони членів партії офіційного осуду чи спростування, що в свою чергу може вказувати про підтримку таких дій, висловів та публікацій»[44]. Також в контексті аналізу судової практики виникає питання щодо кола осіб, діяльність яких може здійснюватися від імені політичної партії та братися до уваги при вирішенні питанні заборони її діяльності. Немає визначеності, чи до таких осіб слід відносити уповноважених представляти партію за статутними документами та згідно закону, чи також депутатів (в тому числі колишніх депутатів, обраних від політичної сили), інших членів партії чи навіть осіб, які вже втратили членство в політичній партії. До прикладу діяльність Іллі Киви, яка має ознаки протиправної, наводилася у якості доказів у рішеннях щодо заборони діяльності двох різних політичних сил. Так, у справі No П/857/8/22[45] він згаданий як внутрішньопартійна особа партії «ОПЗЖ», яка публічно виголошувала її позицію, в той час як представники партії у судовому засіданні посилалися на засудження партією дій колишнього народного депутата, тоді як у справі No П/857/10/22[46] зазначений як голова партії з липня 2017 по липень 2019, що «рейдерським шляхом» захопив» «Соціалістичну партію України» та щодо якого «існує вірогідність використання … [авт.– партії] для проведення підривної діяльності проти України».
Виникає також питання стосовно того, чи можуть бути належними доказами, що підтверджують легітимність підстав для заборони політичної партії, висловлювання представників політичної партії чи положення партійної програми, що пропонують зміни до Конституції, до прикладу щодо «надання російській мові статусу офіційної», «ухвалення на референдумі та закріплення в Конституції України статусу України як позаблокової, нейтральної держави»[47]. Адже якщо йдеться не про «зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки…» (стаття 37 Конституції України), то, відповідно до міжнародних стандартів *[48], вони не виходять за межі допустимої суспільної дискусії, а тому не можуть бути підставою заборони політичної партії.
Окрім того Венеційська комісія та ЄСПЛ наголошує на тому, що докази існування реальної загрози конституційному ладу чи основним правам і свободам громадян повинні бути достатніми, натомість в окремих рішеннях в якості доказів наведені партійні інформаційні повідомлення критичного змісту. Наприклад, у справі No П/857/4/22 в якості доказу протизаконних дій політичної партії наведена різка критика керівником партії рішення про призупинення партії на час воєнного стану, така поведінка окреслена як така, що «підриває авторитет держави в умовах війни та пропагує недовіру до керівництва країни»[49], у справі П/857/7/22 – заклики представників політичної сили напередодні вторгнення «заспокоїтися і не піддаватися паніці» та «відсутність підстав для хвилювання щодо нападу Росії на Україну»[50], у справі No П/857/3/22 «інформаційний контент (партійний сайт … соціальна мережа «Facebook») спрямовувався на популяризацію партії та критику діючої української влади»[51].
Рішення у справі No640/24270/21, попри наявність у діяльності партій ознак пропаганди війни, взагалі не містить доказів антидержавної діяльності партії. Підставою для її заборони за мотивувальною частиною рішення стало те, що попри зміну найменування партії на території України до цього часу 443 зареєстровані нею структурні утворення здійснюють свою діяльність з використанням попереднього найменування «Слов’янськи народно-патріотичний союз», а 183 – «Партія політики ПУТІНА»[52]. Це рішення входить у пряму суперечність як з законодавством України, так і з Керівними принципами щодо регулювання політичних партій ОБСЄ/БДІПЛ та Венеційської комісії, в яких чітко розмежовано застосування санкцій для притягнення до відповідальності партій за порушення вимог закону та заборону або розпуск партії, які наступають лише внаслідок застосування партією насильства чи загрози громадському спокою та демократичному конституційному ладу країни.
5. Підсумки
Аналіз законодавства, судової практики та міжнародних стандартів у сфері заборони діяльності політичних партій виявив низку проблем, які у майбутньому здатні підважити легітимність заборони національними судами діяльності політичних партій. Зокрема законодавство чітко не регулює порядок збору доказів протиправної діяльності політичних партій, не розмежовує дій окремих представників політичної партії та самої політичної сили, а окремі практики та позиції, висловлені в рішеннях Восьмого апеляційного адміністративного суду, за певних умов, вступають у суперечність з висновками Венеційської комісії та Європейського суду з прав людини у справах щодо заборони діяльності політичних партій.
В умовах збройної агресії російської федерації для України цілком прийнятним та очевидним є застосування концепції «демократії, спроможної до самозахисту», діяльність політичних партій, спрямована на захоплення влади, підтримку та сприяння державі-агресору, повинна фіксуватися та призводити до судової заборони таких політичних сил. Водночас такі рішення не повинні прийматися поспіхом, збір релевантних доказів, належне обґрунтування, співзвучне з вимогами міжнародних організацій, відкритість судових засідань та публічне обговорення доказів, що спричинили до прийняття судового рішення, є невід’ємними елементами легітимності процесу заборони політичних партій та неможливості подальшого винесення рішення щодо порушення Україною права на об’єднання в Європейському суді з прав людини.