Постановка проблеми. Специфіку внесення змін до конституції неможливо з’ясувати без остаточного розуміння її феномену. Може видаватися дивним, що це питання досі залишається до кінця не вирішеним в країні, яка виразно стала на шлях побудови конституційної демократії, але факт залишається фактом. При цьому відбуваються не закономірні дискусії щодо окремих проблем теорії і практики конституціоналізму, а спроби фактичного заперечення фундаментальних конституційно-ідеологічних засад, безумовне узгодження яких є категорично необхідним в демократичному суспільстві кожної правової держави. Від них цілковито залежить і ставлення до мети та результату процесу оцінювання нормативних актів на предмет відповідності їх Конституції. Так, якщо діяльність, до прикладу, Конституційних Судів російської федерації чи білорусі ґрунтується на вихідному тлумаченні конституції як всього лише основного закону держави чи верховного нормативного акту в системі джерел законодавства, то й цілком очікуваними виглядають сумнозвісні результати роботи цих «органів конституційної юрисдикції». В Україні теж донині ще занадто багато об’єктивних чинників зумовлюють довільне, еклектичне і нігілістичне сприйняття Конституції в суспільстві та фаховому середовищі. Неодноразові «скасування» та повернення чинності різних редакцій Конституції, публічне ігнорування її положень на найвищому політичному рівні та інші аналогічні обставини не сприяють утвердженню авторитету та дієвості Основного Закону. Крім того, не завжди враховується, що метою прийняття Конституції України стало не просто встановлення правил поведінки в найважливіших сферах суспільних відносин, а, передовсім, – визначення непорушних меж діяльності держави, створеної народом заради забезпечення та утвердження нею індивідуальних прав і свобод людини та громадянина, колективних прав громад і спільнот, усього Українського народу[1].
Серед науковців є прихильники різних теорій конституції, зокрема як: акту установчої влади народу, суспільного договору, акту обмеження державної влади, основного закону держави тощо. Усі зазначені та інші теорії відображають переважно лише якийсь один зріз цього фундаментального термінопоняття, а тому, навіть беручи до уваги значущість кожної з них, не гарантують всебічно обґрунтованого результату щодо розуміння конституції. Конституція ж, яка хоча й має різні прояви, повинна розумітися як комплексний і цілісний правовий акт, де здійснення (разом, спільно) влади народом, що досяг рівня розвитку політичної нації, є ключовим і визначальним, сутнісним компонентом, що створює необхідні передумови для її дієвості. Таким чином, Конституція України постає як акт триваючого націєтворення, усвідомлення та реалізації народом своєї сили (влади) творити і захищати власну державу, спільними зусиллями всіх для забезпечення прав та інтересів кожного зокрема[2].
Дотичні до порушених у цій науковій публікації питання досліджувались багатьма представниками науки конституційного права, серед них можна виділити таких науковців: Баймуратов М., Баглай М., Батанов О., Бориславська О., Вітрук Н., Джунь В., Домбровський І., Георгіца А., Гергелійник В., Журавський В., Заєць А., Калюжний Р., Кампо В., Кельман М., Копєйчиков В., Козюбра М., Копиленко О., Кривенко Л., Кутафіна О., Лазарєв В., Лукашова О., Лунь З., Мартиненко П., Марченко М., Мироненко О., Наливайко Л., Орзіх М., Погорілко В., Різник С., Стецюк П., Тацій В., Тесленко М., Тодика Ю., Тихий В., Цимбалістий Т., Фрицький О., Цвік М., Шаповал В., Шемшученко Ю. та ін. Однак залишаються ще недостатньо дослідженими та науково розробленими питання взаємозв’язку функцій та властивостей конституції і процедур внесення змін до неї, про що йтиметься далі.
Виклад основних положень. В особливих юридичних властивостях виявляються сутність і зміст конституції. Найважливішими властивостями конституції є: її особливе найменування; установчий характер її положень; особливий предмет правового регулювання; вища юридична сила; виступ у правовій системі в якості бази поточного законодавства; особливий механізм впливу конституційних положень на суспільні відносини; підвищена стабільність конституційних норм, обумовлена особливим порядком її прийняття, внесення змін і доповнень; особлива правова охорона[3]. Юридичними властивостями (ознаками) конституцій переважної більшості сучасних країн можна визначити наступні: а) найвища юридична сила; б) особливий порядок прийняття та внесення змін; в) особлива назва; г) політико-правовий характер; ґ) фундаментальність (основоположний характер); д) установчий характер; е) підвищена стабільність; є) підвищений ступінь охорони з боку держави; ж) програмний характер[4].
За іншим трактуванням, юридичні властивості конституції – це ті характерні ознаки конституції, які відрізняють її від інших нормативно-правових актів і встановлюють роль та місце в ієрархії. Конституції України притаманна низка юридичних властивостей, які визначають її місце в правовій системі та роль у суспільстві. 1. Найвища юридична сила — одна з базових її властивостей. Конституція України обіймає найвищий щабель в ієрархічній системі правових актів. Усі інші правові акти повинні їй відповідати. 2. Пряма дія норм Конституції означає можливість звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України. 3. Основа правової системи — Конституція є фундаментом національної правової системи, оскільки вона містить принципові положення всіх інших галузей права. 4. Підвищена стабільність. Конституція України закріпила базові засади конституційного ладу, форму держави, права і свободи громадян та ін. Порівняно з іншими нормативно-правовими актами Конституція розрахована на тривалу дію, що забезпечується особливим порядком внесення змін. 5. Особливий порядок ухвалення. Конституція України приймається з дотриманням спеціальної процедури безпосередньо народом або спеціально уповноваженим органом держави — Верховною Радою України[5]. Таким чином, можна зробити висновок, що більшість юридичних властивостей конституцій однаково визнаються дослідниками, навіть якщо останні по різному оцінюють її зміст і значення для суспільного та/або державного розвитку конкретної країни.
Нерідко властивості реальної конституції як нормативно-правового акта найвищої сили засвідчуються терміном «основний закон». Історично саме цей термін спочатку вживали у науці для позначення відповідного акта. Рідше для таких цілей використовувався термін «конституція». У наші дні обидва терміни виступають синонімами, а застосування одного чи другого зумовлене насамперед політико-правовими традиціями, що склалися у різних країнах. Проте конкретні конституції звичайно мають назву саме конституції. Терміни «основний закон» й «основні закони» (lex fundamentalіs, leges fundamentales) походять із середньовічної латини. Термін «основні закони» почали вживати у XVI ст. у деяких європейських країнах у зв’язку з політичною боротьбою у суспільстві, яка відбувалася під впливом церковної реформації, з прагненнями обмежити абсолютну владу монарха[6]. Проте на сучасному етапі становлення науки конституційного права термін «Основний закон», хоча він і вживається одноразово в тексті Конституції України, видається не повністю доречним, таким, що відображає здебільшого радянські псевдоправові наративи.
Відтак відмова від звиклої практики застосування в науковому обігу терміну «Основний закон» зумовлена тим, що «конституція є основою легітимності державної влади лише якщо вона є результатом народного волевиявлення, суспільного консенсусу. Принципи, на яких вона заснована, мають універсальний, загальновизнаний характер, уособлюють в собі існуючі традиції конституціоналізму. Тому публічна влада, яка поважає та дотримується норм конституції та розглядає її як установчий акт всього народу і при цьому ця влада перебуває під щільним контролем як з боку конституційних органів держави, так і громадянського суспільства, має всі підстави вважатися легітимною. І навпаки, влада, яка розглядає конституцію через призму своїх вузько-політичних інтересів, систематично порушує її, заперечує право громадян приймати і вносити зміни до неї, залишається при цьому безконтрольною, приречена втратити свою легітимність і, як наслідок, бути усунутою»[7].
Крім того, у науковій літературі тривалий час використовується термін «фактична конституція», яким звичайно позначають наявну у конкретній країні організацію влади. Цей термін є небезспірним передусім у зв’язку з тим, що уможливлює визначення конституції поза змістом відповідного правового регулювання. Поняття «фактичної» конституції може сприйматися як таке, що заперечує нормативність конституції, роль і значущість здійснюваного нею регулювання, а це неприпустимо. Крім того, не викликає заперечень теза про те, що організація влади у конкретних країнах нерідко не повністю відображає зміст конституції у формально-юридичному сенсі. Від того, наскільки ця організація відповідає «юридичній» конституції, залежить оцінка останньої як реальної або фіктивної[8].
У зазначеному контексті важливо зауважити, що однією із важливих юридичних властивостей конституції є її стабільність. Проте це не означає, що конституція не повинна змінюватися ні за яких обставин. В ній завжди мають знаходити відображення якісні зміни, що відбуваються у суспільних відносинах і становлять предмет конституційного регулювання. Інакше конституція може швидко перетворитися на історичний документ, зв’язок із реальною дійсністю та юридичну силу. Юридичною гарантією стабільності конституцій є особливий порядок внесення до них змін. Такий порядок покликаний забезпечити як стабільність, так і динамізм основного закону. В науці конституційного права традиційно конституції відповідно до способу внесення до них змін поділяються на гнучкі та жорсткі. Жорсткими визначаються конституції, зміни до яких вносяться у особливому порядку, який є більш складним порівняно із звичайною законодавчою процедурою, тобто – із процедурою прийняття звичайних законів. Тут потрібна не тільки більшість голосів депутатів, а й виконання низки додаткових процедур. Так, поправки до Конституції США приймаються голосами двох третин членів палат Конгресу (парламенту) або спеціально скликаного Конституційного конвенту. В обох випадках поправки мають бути ратифіковані законодавчими зборами або конвентами трьох четвертих штатів. Гнучкими визначаються конституції, порядок внесення змін до яких мало чим відрізняється від порядку, передбаченого для всіх інших законів. Здебільшого різниця полягає лише в кількості голосів депутатів парламенту, необхідної для внесення змін до конституції. Якщо для поточного закону достатньо простої більшості (50 % + 1) голосів, то для конституції цього замало – необхідно зібрати кваліфіковану більшість (не менше як дві третини голосів). Слід мати на увазі, що при здійсненні поділу конституцій на жорсткі та гнучкі необхідно зазначати, про яку саме конституцію йде мова – формальну чи матеріальну. Формальні конституції, як правило, є жорсткими. Матеріальні конституції завжди є гнучкими. Практичне значення має лише класифікація формальних конституцій у залежності від ступеню складності їхньої зміни, на дуже жорсткі, наприклад, конституція США 1787 року, Конституція України 1996 року, та менш жорсткі, наприклад, Основний Закон ФРН 1949 року, Конституція Казахстану 1995 року, Конституція Іспанії 1978 року та ін.[9]
Таким чином, в умовах конституціоналізму важливий не сам факт наявності конституції, а її змістове наповнення, що містить юридичні та політичні обмеження щодо органів державної влади та посадових осіб. Метою таких обмежень є забезпечення функціонування людиноцентричної суспільної системи, у якій головне призначення держави — гарантувати і захищати права та свободи людини і громадянина. З усіх відомих людству систем врядування демократія видається найбільш придатною для забезпечення існування такої системи, проте не кожна демократія має за мету захист прав людини. Адже демократія за своїм змістом передбачає перевагу колективного (загальної волі) над індивідуальним (свободою індивіда). Тому демократія також потребує відповідних обмежень[10]. А сучасна Україна є «конституційною державою з розвинутими інститутами представницької і безпосередньої демократії, різними формами самоврядування, підпорядкуванням усієї системи посадових осіб закону і контролю з боку представницьких установ, виборністю керівних ланок управлінського апарату, гласною державною діяльністю і відповідальністю посадових осіб перед загальним судом»[11]. Більше того, обмеженість повноважень органів влади чіткими законодавчими рамками є обов’язковою умовою функціонування влади у правовій, демократичній державі. Положення ч. 2 ст. 19 Конституції України поширюється на всіх без винятку посадових осіб, незалежно від відомчої чи галузевої належності державного органу чи органу місцевого самоврядування, сфери його діяльності, характеру та обсягу повноважень, тобто на усіх, хто уособлює державну владу[12].
Варто також погодитися з І. Словською, що систему українського конституціоналізму складають такі складові: «1) чинна Конституція України як нормативно-правовий акт, тобто нормативно-правові основи українського конституціоналізму; 2) теорія Конституції, тобто вчення про Конституцію як наукові основи українського конституціоналізму; 3) історія Конституції України, її становлення і розвиток, тобто історичні основи українського конституціоналізму; 4) ідеологія Конституції України, тобто ідеологічні основи українського конституціоналізму; 5) конституційний лад України, тобто організаційні основи українського конституціоналізму»[13]. Органічною складовою українського конституціоналізму є й існуючий конституційний лад, тобто система суспільних відносин, встановлених на основі та відповідно до Конституції. Його основними складовими є державний і суспільний лад України. Складовою суспільного ладу у сучасній Україні є політична система. Її розуміють як організацію політичної влади в суспільстві, що передбачена і гарантована Конституцією. Суб’єктами політичної системи є «Український народ як політична спільність, українська держава в особі вищих, центральних і місцевих органів державної влади, політичні партії, територіальні громади та органи місцевого самоврядування»[14]. Водночас важливою складовою політичної системи є форми безпосереднього народовладдя, не заборонені Конституцією, а також передбачені нею органи державної влади, які повинні забезпечувати її реалізацію, органи місцевого самоврядування, громадяни України. Цим органам надано широке коло громадянських, політичних, економічних, соціальних і культурних прав[15].
При цьому права та свободи людини і громадянина мають загальнорегулятивне імперативно-правове значення і є основним критерієм визначення правової якості джерел чинного позитивного права, організації і діяльності всіх гілок державної влади і держави в цілому. Вони є невід’ємним компонентом підходу до людини, ставлення до неї як до творчої, інтелектуальної особистості, вільної і рівноправної»[16]. Конституція України є нормативно-правовим підґрунтям конституційного процесу (що за змістом становить собою конституційні перетворення у сучасній Україні) як політико-правового процесу поетапного перетворення конституційного законодавства (зі зміною тексту Конституції), розвитку конституційних правовідносин та конституційної правосвідомості, створення системи забезпечення (охорони) конституційного правопорядку з метою формування сучасного українського конституціоналізму[17].
Але вкрай важливо розмежовувати поняття зміни тексту конституції та зміни змісту конституції (без втручання в конституційний текст). Адже зміна змісту конституцій без зміни їх тексту динамічно залежить від нових тлумачень конституцій органами конституційного контролю, іншими органами судової влади, а також від еволюції національних (суспільних) цінностей, відкрито закріплених в текстах конституцій. Для цього потрібно змінювати науково-практичні підходи до забезпечення збалансованості повноважень Президента України, народних депутатів, Верховної Ради України, Конституційного Суду України в процесі внесення змін до Конституції України з метою найбільш дієвої реалізації волі народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні.
Ніхто не заперечуватиме, що конституційний процес зіграв важливу роль у розвитку демократичних засад в Україні і є наслідком еволюції політичної системи, яка впливає на всі сторони життєдіяльності українського суспільства і визначає розвиток країни на багато років уперед[18]. Якщо мова йде про зміни до Конституції, то порядок внесення змін встановлений Конституцією, урегульований законами і іншими нормативними актами. На відміну від процедури внесення змін до Конституції, конституційний процес – значно ширше явище, яке включає в себе і історичну спадщину, історію вітчизняного конституціоналізму, і процедуру прийняття конституції та набуття нею чинності, і функціонування основних конституційних інститутів. Якщо говорити про термін «реформа», то він відрізняється від «процедури внесення змін до конституції» тим, що це поняття не обов’язково повинно відображати саме внесення змін до тексту Основного закону. Під конституційною реформою може розумітися і реформа політична, зміна повноважень державних органів на підставі зміни законів та інших нормативних актів, яке не обов’язково тягне зміни конституційні. Також термін «реформа» нерідко використовується для характеристики окремого етапу конституційної історії. Поняття «процедура», у даному контексті, вужче, і так би мовити, конкретне. Під процедурою у теорії держави та права розуміють чітко врегульовану правом діяльність уповноважених суб’єктів, яка спрямована на досягнення певного результату. Враховуючи вищевикладене, під терміном процедура внесення змін до Конституції слід розуміти врегульовану діяльність уповноважених суб’єктів по ініціюванню, підготовці, розгляду та прийнятті змін до Конституції України, крім тих, які заборонені законодавством, та введення їх в дію у встановленому законодавством порядку[19].
Цілковито очевидно, що встановлений порядок внесення змін до Конституції України дає підстави для висновку про те, що Конституцію України слід віднести до жорстких, про що переконує, зокрема, розгляд її XІІІ розділу. Ускладнений порядок зміни Конституції України встановлений з метою забезпечення стабільності Конституції як основного закону України. Водночас він спрямований на забезпечення поєднання стабільності та динамізму Конституції. Це дає можливість своєчасно реагувати на конституційному рівні на об’єктивні потреби розвитку суспільства та вдосконалення державного управління[20].
При цьому, як відзначає В. Шаповал, питання стосовно юридичної природи актів (законів) про внесення змін або доповнень до конституції, передусім прийнятих парламентом, вже давно визнані дискусійними. Іноді, по суті, корегуючи концепцію установчої влади, розрізняють первинну і вторинну установчу владу, екстраполюючи призначення першої прийняттю самої конституції, а призначення другої — внесенню до неї змін. Так, відмінності у юридичній природі конституції й актів, якими до неї вносяться зміни або доповнення, незалежно від назви цих актів, не можуть існувати. Інакше довелося б визнати різну природу різних положень конкретної і вже зміненої конституції. Така еклектика неприпустима, адже будь-який правовий акт об’єктивно є цілісним за формою і змістом та єдиним за своєю природою. Змінену або доповнену конституцію не можна сприймати за її природою як своєрідну «клаптикову ковдру» ще й тому, що це фактично поставило б під сумнів таку ознаку системи права, як субординованість різних актів, що її становлять, юридична природа кожного з яких, як зазначалося, єдина. Теза про відмінність юридичної природи конституції й актів (законів) про внесення до неї змін зумовлена, зокрема, тим, що, починаючи з другої половини XIX ст., звичайною практикою стало прийняття конституції парламентом – органом законодавчої влади. Але, по суті, одночасно відповідну діяльність парламенту почали трактувати як реалізацію не законодавчої, а установчої влади, що також засвідчувало певне корегування концепції установчої влади[21].
На думку А. Крусян, ґрунтуючись на системному аналізі конституційно-правової та соціально-політичної практики, з урахуванням чинного конституційного законодавства та міжнародно-правового досвіду у сфері державно-правового будівництва, в контексті формування українського конституціоналізму основними напрямками (тенденціями) сучасних конституційних перетворень, відповідно до яких має бути здійснена модернізація Конституції України, є: вдосконалення конституційного ладу в напрямку ефективізації організації та функціонування державної влади з необхідним її обмеженням (самообмеженням) на принципах конституціоналізму; формування громадянського суспільства; забезпечення і захист прав та інтересів людини; конституційне закріплення принципу взаємодії органів державної влади та відповідного конституційно-правового механізму такої взаємодії; визначення конституційного статусу регіональних мов; конституційне забезпечення здійснення адміністративно-територіальної та муніципальної реформ, які повинні бути спрямовані на децентралізацію публічної влади; необхідність удосконалення організації та ефективізація здійснення публічної влади на місцевому рівні; розширення способів регулювання суспільних відносин у публічно-правовій сфері, зокрема, використовуючи для цього договірні основи як умову реалізації демократичних принципів конституціоналізму, як універсальний інструмент децентралізованого управління, як форму взаємодії між центральними органами державної влади і місцевими органами публічної влади (державними і публічно-самоврядними), а також як спосіб узгодження інтересів і цілеспрямованості спільних дій інших суб’єктів конституційних відносин; науково-теоретичне обґрунтування, конституційне-правове закріплення гарантій і відповідних правових механізмів для подальшого поступального розвитку форм безпосередньої демократії в Україні; конституційне визначення порядку прийняття нової Конституції[22]. Зазначена позиція набуває нового змістового наповнення в сучасних умовах воєнної агресії російської федерації проти України. З одного боку – необхідність конституційних змін є природньою обставиною кожних фундаментальних демократичних перетворень, з іншого – зміни до Конституції України закономірно не допускаються в умовах воєнного стану. Як вирішити цю дилему – спільне завдання теоретиків і практиків конституційного права, державних і громадських діячів, усіх небайдужих громадян України.
Висновки. Наукова доктрина та світова практика свідчить про підвищену стабільність основних законів держав. Однак за сучасних умов стрімких змін у суспільному житті буде помилкою перебільшувати цінність «недоторканності» конституції. Стосовно порядку внесення змін, майже всі конституції світу (за винятком так званих «неписаних») вважаються жорсткими. Проте це не означає, що ускладнена процедура внесення змін до конституцій має бути перешкодою для конституційної модернізації. Класичним прикладом підтвердження позиції про небажаність внесення відповідних змін вважається конституція США, прийнята ще в 1787 році. Водночас якось применшується значення наявності 27 поправок до її тексту, який складається лише із семи статей і регулює досить обмежене коло питань, особливу жорсткість американської конституції, а також активну позицію Верховного Суду США, який, через свою практику, досить вдало її «компенсує». Інші приклади говорять самі за себе: Конституція Грузії 1995 року змінювалася вже понад 20 разів; до конституції ФРН, що набула чинності в травні 1949 року, було внесено понад 50 змін, серед них і ті, що стосувалися вступу до НАТО (1956), стану оборони (1968), наслідків об’єднання Німеччини (1994). Конституція Франції від 1958 року діє з численними змінами. Отже, внесення змін до конституції є звичайною світовою практикою, яка дає змогу ефективно враховувати і зміни в суспільному житті, зовнішні та внутрішні чинники, що впливають на якість організації держави й суспільства, безпеки та добробуту громадян[23].
Отже, внесення змін до конституції є звичайною та поширеною світовою практикою, яка дає змогу ефективно враховувати зміни в суспільному житті, зовнішні та внутрішні чинники, що впливають на якість організації держави й суспільства, безпеки та добробуту громадян. Натомість питання щодо таких змін не лише в тому, наскільки вони потрібні чи зумовлені об’єктивними обставинами, а й у тому, чи відповідають вони сучасним тенденціям розвитку суспільства, світовим глобалізаційними тенденціям, а головне – викликам національній безпеці держав, їх незалежності і здатності виконувати свій головний обов’язок – утверджувати, захищати і забезпечувати права і свободи своїх громадян.