3 травня 2022 року прем’єр-міністр Великобританії Борис Джонсон виступив у парламенті України – Верховній Раді України – відеозв’язком[1]. Народні депутати України зібралися особисто, щоби послухати виступ Б. Джонсона. Все виглядало звично: глава уряду звертається до національного парламенту, який фізично зібрався, щоб послухати його виступ, хоч і зроблений дистанційно, з-за кордону.
Однак «ніщо не може бути далі від істини». Україна перебуває під безперервною військовою атакою з боку росії. Початковими цілями росії були «демілітаризація та денацифікація України»[2] та «забезпечення її нейтрального статусу»[3]. Тепер ці цілі змістилися у бік захоплення Донбасу, зокрема східних областей України: Луганської та Донецької. Після захоплення Донбасу, ймовірно планується проведення незаконного референдуму і анексія, як це сталося з Кримом у 2014 році. Крім того, росія може спробувати повністю відрізати Україну від Чорного моря та створити сухопутний коридор для з’єднання Донбасу з Придністров’ям, регіоном із російськими військами, який від’єднаний від Молдови.
Центральна роль Верховної Ради
Росія атакувала суверенітет, територіальну цілісність та політичну незалежність України. Але її збройний напад також є нападом на український конституційний лад. Україна – конституційна демократія, в якій функціонує принцип верховенства права. Росія використовує військову силу з метою впровадження неконституційних змін в Україні поза правилами, інститутами та процедурами, встановленими Конституцією України[4]. Більше того, вона прагне внести зміни до української зовнішньої політики під збройним тиском.
Захист України – це захист конституційної демократії та верховенства права. Але захист України повинен також відбуватися в рамках конституційної демократії та верховенства права. Звісно, самооборона України має відбуватись шляхом застосування збройної сили. Але застосування збройної сили та інших заходів, що вживаються для захисту України, мають здійснюватися конституційним шляхом.
Верховна Рада є центральною інституцією українського конституційного устрою. В Україні функціонує напівпрезидентська система правління, яка поєднує два компоненти: прямо обраного президента, з одного боку, та, з іншого боку, прем’єр-міністра, який користується довірою Верховної Ради України. Згідно зі ст. 75 Конституцією України, єдиною законодавчою владою наділена Верховна Рада України (також див. статтю 85(3)). Законодавчі повноваження Верховної Ради України зберігаються під час воєнного та надзвичайного стану. Справді, Верховна Рада відіграє життєво важливу роль у таких ситуаціях.
Наприклад, якщо Президент України оголошує надзвичайний чи воєнний стан відповідно до ст. 83, §3 Конституції України, Верховна Рада зобов’язана зібратися протягом двох днів. Також, хоча Президент України видає указ про запровадження воєнного чи надзвичайного стану відповідно до ст. 106(20) Конституції України, Верховна Рада затверджує такий указ протягом двох днів відповідно до ст. 85(31) Конституції України. Якщо Верховна Рада України не збереться у зазначений термін і не затвердить указ Президента, то надзвичайний чи воєнний стан не запроваджується.
Принципово конституційне значення має той факт, що законодавчі повноваження Верховної Ради України зберігаються під час воєнного та надзвичайного стану, тобто Конституція України не делегує законодавчих повноважень Президенту за цих обставин. За словами спікера парламенту України Руслана Стефанчука[5]: «З початку повномасштабного вторгнення Росії в Україну 24 лютого 2022 року Верховна Рада провела сім пленарних засідань, ухвалила 13 постанов та 88 законів. Крім того, 18 законопроєктів наразі перебувають на стадії першого читання».
Центральна роль Верховної Ради України у воєнний час підсилена положеннями статті 83, § 3 Конституції України, яка передбачає, що у разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану, вона продовжує виконувати свої обов’язки до обрання нової Верховної Ради після скасування воєнного чи надзвичайного стану.
Крім того, згідно зі статтею 82, § 2 Конституції України, Верховна Рада України має конституційно обов’язковий кворум у дві третини голосів, який зберігається під час воєнного чи надзвичайного стану. Так само, як і вимога про те, що Верховна Рада України має приймати рішення виключно на пленарних засіданнях шляхом голосування, згідно зі статтею 84, §2 Конституції України.
Чотири питання для дискусії
Ці конституційні положення щодо Верховної Ради України були дотримані – незважаючи на те, що м. Київ зазнало збройного нападу. Однак рутинна робота парламенту України за цих надзвичайних обставин була дуже складною. Цілком ймовірно, що ці проблеми збережуться, оскільки російське вторгнення не проявляє ознак послаблення.
В даний час існує чотири питання, що викликають стурбованість.
По-перше, Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» не встановлює спеціальних процедур для прискореного чи «швидкого» законодавчого процесу під час воєнного стану. Зокрема, немає «швидкого» законодавчого розгляду питань національної безпеки після оголошення воєнного стану. Зрештою, існує лише єдиний законодавчий процес, який застосовується як у мирний, так і у воєнний час, в тому числі й до всього законодавства у воєнний час. Такі труднощі у процесі прийняття рішень за екстремальних умов війни мають бути терміново вирішені в межах дії принципу верховенства права. Так, якщо законодавчий процес є надто гнучким і може бути адаптований до умов воєнного часу, то є ризик того, що виконавча влада буде надмірно вдаватися для внесення законодавчих змін. І навпаки, якщо механізм законодавчого процесу є громіздким і повільним, у виконавчої влади буде більше стимулів для здійснення виконавчих повноважень. Але водночас «швидкий» законодавчий процес має включати «основні складові» або «ключові етапи» такого процесу у конституційній демократії.
По-друге, Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» не встановлює спеціальних правил щодо організації зустрічей народних депутатів України. Ці зустрічі відбуваються у різних інституційних форматах. Як законодавчий орган Верховна Рада України має збиратися на пленарні засідання, так само як і парламентські комітети. Крім того, Верховна Рада України є найважливішою платформою для дебатів та відповіді України на російське вторгнення, у яких беруть участь як представники уряду, так і опозиції. Крім того, парламент виконує найважливішу наглядову чи контрольну функцію через тимчасові спеціальні та слідчі комісії. Наглядова функція Верховної Ради України не припиняється у воєнний час. Навпаки, в умовах російського вторгнення, що триває, нагляд як ніколи важливий. Справді, участь у нагляді та дебатах – це те, як Верховна Рада України підтверджує свою відданість конституційній демократії. Незважаючи на значні ризики безпеки, українські депутати продовжують проводити засідання. Проте Регламент не встановлює жодних альтернативних підходів для безпечної та безперервної роботи Верховної Ради України як єдиного законодавчого органу України.
По-третє, виникає також питання, чи має існувати спеціальна процедура «заміни» народних депутатів України, які загинули під час російського вторгнення – наприклад, внаслідок військових дій? На щастя, такої трагедії не ставалося. Проте якби вона відбулася, жодні парламентські вибори не могли б бути проведені, оскільки на практиці вибори не можуть проводитись в у мовах воєнного стану. Чи має існувати механізм призначення, як приклад, виконувачів обов’язків народних депутатів України, зокрема задля забезпечення кворуму? Якою має бути участь різних політичних партій у цьому процесі?
По-четверте, Верховній Раді України складно у сьогоднішніх умовах забезпечити прозорість своєї діяльності. Як зазначалось, Верховна Рада України є надзвичайно активною у воєнний час. Проте більшість її рішень таємно ухвалювались з міркувань національної безпеки. На карту національної безпеки поставлено обговорювані питання, самі дебати та факти засідань, що робить парламент військовою мішенню. Український народ отримав інформацію про ці засідання та прийняті рішення лише постфактум. Як у Регламенті збалансувати необхідність забезпечення національної безпеки та принципу прозорості? На це питання немає простої відповіді.
Вторгнення росії в Україну ставить перед вченими-конституціоналістами нові виклики щодо забезпечення функціонування конституційної демократії у воєнний час. Зрозуміло лише те, що прихильність України до конституційної демократії та верховенства права повинно зберігатися, незалежно від того, наскільки зухвалими будуть спроби підірвати її. Як-от, 28 квітня 2022 року Росія завдала ракетного удару[6] по Києву під час візиту Генерального секретаря ООН Антоніу Гутерріша, що є нічим іншим, як зухвалим зневаженням основного принципу, закріпленого у статті 2(4) Статуту ООН, згідно з яким «Члени Організації Об’єднаних Націй утримуються у своїх міжнародних відносинах від загрози силою чи її застосування як проти територіальної цілісності або політичної незалежності будь-якої держави, так і будь-яким іншим чином, не сумісним із Цілями Об’єднаних Націй»[7]. Продовження роботи Верховної Ради України є рішучим та демонстративним кроком задля утвердження політичної незалежності України.