На сучасному історичному етапі Український народ як політична нація завершує свій тривалий період самоідентифікації та становлення. Однією з притаманних характеристик цього періоду є визнання стійкою більшістю громадян України універсальних правових цінностей західної цивілізації у їх поєднанні з конституційними цінностями національного порядку, в тому числі й ідеї безстороннього конституційного контролю і нагляду за актами органів публічної влади. Порівнюючи з іншими країнами, видається, що саме в українських реаліях постійного виникнення чи не найгостріших та найцікавіших конституційних проблем і конфліктів ця ідея сьогодні, за умови належного підходу, має шанси здобути нову якість. Отож, з’ясування поняття і сутності конституційності нормативних актів, юридичної природи системи її забезпечення, методології оцінювання нормативних актів на предмет відповідності їх Конституції України є вкрай важливим та актуальним завданням науки і практики конституційного права.
Публікацій на конституційно-правову проблематику сьогодні в Україні немало, проте не всі вони, закономірно, мають однакову науково-практичну цінність, а окремі відверто відзначаються браком змістовної системності, внутрішньою суперечливістю, надмірною складністю викладу чи, навпаки, недоречними спрощеннями складних проблем, необережністю в судженнях і висновках тощо. Це не сприяє досягненню мети (місії) української конституційно-правової науки – утвердження доктрини конституціоналізму в національну державотворчу практику України.
І хоча зазначена мета поки визнана не всіма галузевими вченими, її безальтернативність поступово проявляється в зміні структури та змісту багатьох наукових досліджень, в тому числі й тих, які стосуються питань забезпечення конституційності нормативних актів. Сприяє цьому і стрімкий розвиток засобів соціальної комунікації, усвідомлення необхідності більш оптимального використання інтелектуальних ресурсів для досягнення максимальної ефективності в діяльності органів публічної влади і громадян України щодо побудови правової, демократичної держави. В жорстких конкурентних умовах, а також під постійним тиском гострих політико-правових викликів, сучасний соціум не готовий більше толерувати надто «абстрактну та описову» юриспруденцію, а по суті вимагає від юристів проактивної, орієнтованої на результат, наукової і практичної діяльності.
Як вірно відзначив М. Козюбра, в умовах сучасних глобалізаційних трансформацій суттєвого значення набуває не тільки озброєння майбутніх (та й теперішніх також) юристів теоретичними знаннями, а й формування у них навиків самостійного мислення, вміння творчо застосовувати набуті знання в нормопроектувальній, нормозастосовній та іншій практичній діяльності, врахування світоглядно-методологічних підходів до з’ясування онтологічної, епістемологічної та аксіологічної природи права, його особливостей як способу духовно-практичного освоєння дійсності, зв’язків із наукою та іншими формами (способами) світосприйняття.[1]
Водночас, як звертає увагу П. Рабінович, яке б явище не вважалось правом, воно зазвичай є складним, багаторівневим і багатогранним. Тому при його пізнанні майже неможливо охопити відразу й одночасно усі його грані, прояви, сторони. Найчастіше дослідник не осягає всіх його елементів, а зосереджується лише на якомусь одному з них і нерідко перебільшує його значимість. Наслідком такої пізнавальної ситуації стає вирізнення лише окремих проявів відповідного явища, які, проте, проголошуються «правом» загалом, в усій його повноті та цілісності.[2] Це ж стосується і поняття “конституційність нормативних актів” для визначення якого обов’язковим є застосування саме інтегрального підходу, цілісної і системної наукової методології. Інакше віднайдення його узгодженого змісту виявиться недосяжною метою, обтяженою перешкодами, зумовленими поверхневістю, епізодичністю чи однобічністю дослідження.
Таким чином, сутність явища «конституційність нормативних актів», як і зміст та обсяг однойменного поняття, можуть бути повноцінно розкриті лише після попереднього і поетапного осмислення феномена конституції, мети та першопричин формування доктрини конституціоналізму, практики її впровадження у державотворчу та правозахисну діяльність активних учасників суспільних відносин різного рівня і різних суспільств.
В контексті вищевикладеного, важливо перш за все погодитись, що сама «концепція конституціоналізму постала з теорії природного права як антитеза феодальній тиранії та ідейне обґрунтування правління, обмеженого вищим законом. Такий закон вимагав визначення юридичних меж державної влади».[3] Т. Гоббс відмінність між природнім і позитивним правом формулював так: «Природними законами є ті, які існували споконвіків, їх називають не тільки природними, а й моральними законами. Вони містять такі чесноти, як справедливість, неупередженість, і всі ті душевні якості, які схиляють людину до миру і милосердя… Позитивні закони не існували одвічно, а стали законами завдяки волі тих, хто мав верховну владу над іншими, і вони або існують у письмовій формі, або доведені до відома людей у якійсь іншій формі, що зрозуміло виражає волю законодавця».[4]
Як відзначив С. Шевчук, потрібно визнати, що у природі існують та відбуваються взаємопов’язані процеси, для пояснення яких науковці формулюють закони фізики, хімії тощо. Те саме стосується законів людських, тобто тих, які ухвалюються людьми для людей. У процесі їх прийняття законодавець має враховувати закони природи – природне право, яке заперечує, що закони можуть бути прийняті виключно імперативним шляхом, тобто актом виявлення людської волі, та може бути «відкрите» розумом свідомої людини.[5]
Таким чином, сутність природного права нерозривно пов’язана з природніми правами людини, її світосприйняттям, ставленням до життя, до сенсу власного існування, місця і ролі в державі, до наслідків своєї поведінки в соціумі та впливу на нього. Водночас природні закони (принципи, закономірності, правила) діють незалежно від того, чи визнає їх окремий індивід, суспільство або держава. І тут ідеться не про їх міфологізацію, а про соціологічні закономірності становлення, розвитку і занепаду спільнот і організацій, створених людьми. Саме тому держави, засновані на неприродних принципах організації суспільного життя, невизнанні природних прав своїх громадян, первинної влади народу, інших правових цінностей, агресивній зовнішній політиці, закономірно приречені на зникнення з політичної карти світу. Тимчасове існування таких державних утворень може підтримуватися лише грубою силою, ресурси якої, рано чи пізно, вичерпуються. Неминучий розвал авторитарних імперій у минулому є прямим доказом цьому та застереженням на майбутнє тим, хто не визнає очевидного.
Хоча В. Шаповал наголошує на не завжди коректному і критичному сприйнятті змісту певних демократичних за загальним смислом ідей, зокрема, ідей правової держави і верховенства права. На його думку, нерідко сприйняття цих ідей означає спробу нав’язати допозитивність (конструкція примата права над державою) чи надпозитивність (юснатуралізм) права, роз’єднання змісту і форми права, протиставлення права закону. Цим принижується або навіть ігнорується роль вищої юридичної сили закону як першої за ієрархією «підконституційної» форми права. Такий підхід, на думку вченого, є неперспективним з позицій формування стрункої та ефективної системи права, визначення чітких орієнтирів у правозастосуванні[6]. Як відомо, різні відповіді на питання про наявність і характер зв’язку між мораллю і правом пов’язані, зокрема, з відмінностями між типами праворозуміння. Представники легістського позитивізму (Дж. Бентам, Дж. Остін, Г. Кельзен, Г. Харт, Є. Булигін та інші) заперечують існування необхідного зв’язку між правом і мораллю, тоді як прибічники природного та інтегративного типів праворозуміння (Г. Радбрух, Ж. Марітен, Дж. Фінніс, Дж. Ролз, Р. Нозік, Ю. Хабермас, Р. Алєксі та інші) у тій чи іншій формі визнають і обґрунтовують такий зв’язок[7].
Натомість, як відзначив С. Погребняк, сьогодні прихильники юридичного позитивізму і прихильники природного права, незважаючи на використання різних підстав для легітимації, можуть дійти згоди щодо переліку основоположних принципів сучасного права. Це пов’язано з тим, що, починаючи з другої половини ХХ століття, формується стійке переконання, що позитивне право має відповідати певним моральним стандартам – справедливості, рівності, свободі, гуманізму та ін. Ці засади знаходять своє відображення в конституціях і міжнародних актах, що свідчить про своєрідну «конвергенцію» природного і позитивного права. Завдяки цьому зникає підґрунтя для гострого конфлікту між зазначеними школами праворозуміння при оцінці правового характеру тих чи інших норм[8].
Тут доречним є звернутися до введених в юридичну лексику Г. Радбрухом таких термінів як «узаконене неправо» та «надзаконне право». «Узаконеним неправом» він називав оформлене у закон свавілля влади. Надзаконним правом у Г. Радбруха виступає природне право, принципи природного права, що закріплюють загальнолюдські цінності і самі виступають в силу цього правовими цінностями[9]. Тож розвиваючи наведену думку С. Погребняка, можна зробити висновок, що конституційний контроль та нагляд і є цими засобами конвергенції (від лат. convergo – зближувати, поєднувати) природного і позитивного права, а метою та результатом їх вдалого функціонування є правові (конституційні) закони.
Цікаво, що головною особливістю природно-правового мислення нерідко називають критичне оцінювання позитивного права з позицій моралі (справедливості). Вислів “несправедливий закон не є законом”, який приписують Toмі Аквінському, часто тлумачать як підсумок позиції природного права взагалі.[10] Таким чином, ідея оцінювання актів позитивного права на предмет відповідності їх Конституції змінює усталений в природньо-правовому контексті критерій відповідного оцінювання – з неписаних моральних принципів (насамперед – справедливості), на Конституцію – в якій (відкрито чи імпліцитно) закріплено як зазначені принципи (цінності), так і більш конкретні правила поведінки найважливішого суспільного значення. Отож, і більш сучасне твердження “неконституційний закон не є законом” набуває ґрунтовнішого змісту, пов’язаного не з формальними параметрами, а з тривалим і складним шляхом утвердження в державно-політичних практиках беззаперечної поваги до людської гідності, прав і свобод людини.
Т. Подорожня звертає увагу на наявність двох підходів до розуміння поняття конституційності правових актів: природно-правового, в основі якого лежить ідея природних прав та свобод людини і громадянина, та позитивістського, згідно з яким правові акти оцінюються на предмет їх відповідності конституції за формою і змістом. Під конституційністю нормативно-правових актів дослідниця розуміє: їх якісну властивість, яка має важливе значення в процесі реалізації норм права; принцип, який формулюється і проявляється в процесі з’ясування відповідності норм права конституції та характеризує пізнання об’єктивних закономірностей і опосередкування певних суспільних відносин; загальну вимогу, яка характеризує режим конституційної законності; рівень і стандарт конституціоналізації, гарантію забезпечення правового порядку, дотримання прав і свобод людини і громадянина[11].
Як відзначив М. Козюбра, сама етимологія справедливості (від jus – право, justіtіa – справедливість) свідчить про те, що це «категорія не тільки моральна, як здебільшого прийнято вважати, а й правова, яка уособлює нерозривний онтологічний зв’язок між правом і мораллю. Інакше кажучи, справедливість – це не зовнішній щодо права фактор, на який воно має орієнтуватися, а його атрибут, без якого право втрачає якість права, перетворюючись у свою протилежність – антиправо (навіть у формі закону)»[12]. Таким чином, встановлення наявності антиправа в законах та інших нормативних актах, припинення його впливу на суспільні відносини і є посутнім завданням процесу оцінювання нормативних актів на предмет їх конституційності.
Р. Арнольд вдало підкреслює відмінну рису сучасного конституціоналізму – посилення значення прав людини та розвиток інституту конституційного правосуддя, основним завданням якого є захист конституції, особливо прав, гарантованих нею, у тому числі від посягань з боку законодавця[13]. За висновком Європейського Суду з прав людини, в більшості випадків головними інструментами втілення «спільної спадщини» європейських народів, до якої преамбула Конвенції, з-поміж іншого, зараховує і верховенство права, по суті, виступають національні конституції.[14] У Конституції України такий елемент «спільної спадщини» європейських народів, як правовладдя (the rule of law), у загальному вигляді – як принцип – втілено через юридичну формулу частини першої статті 8: «В Україні визнається і діє принцип верховенства права». Ставши юридичним імперативом національного правопорядку, він належить до тієї групи принципів, що становлять засади українського конституційного ладу.[15] Тож, незважаючи на усі наявні недоліки, наша Конституція закріплює виключно важливий принцип верховенства права: право вище за політику, вище за ідеологію, вище за доцільність… Вірно помічено, що все дійсно значне і велике завжди народжується важко, з багатьма ускладненнями і потім у своєму існуванні приречене відстоювати свою істинність і зберігати чистоту.[16]
Відповідно до ч. 2 ст. 8 Конституції України, Конституція має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Саме це положення видається квінтесенцією нормативного і наукового поняття конституційності правових актів, містить в собі концентровану ідею необхідності забезпечення верховенства національної Конституції, хоча й недосконалої текстуально, але, безумовно, ґрунтованої на основоположних правових, людиноцентричних принципах і цінностях.
Отже, сутність явища «конституційність нормативних актів», як і зміст та обсяг цього поняття розкривається через конкуренцію Конституції як акту первинної влади народу та нормативних актів, як рішень органів держави. Народ, довіряючи свою владу державі, тим не менше, назавжди залишає за собою право контролю за її коректним здійсненням. Інакше демократія стає тимчасовим, непевним явищем, де верховенство влади парламенту, президента чи навіть самого народу в будь-який час ризикує перерости в диктатуру.
Слід погодитись і з О. Бориславською, що існування конституційної юрисдикції безпосередньо пов’язане із системою конституційної демократії. Більше того, між цими явищами існує двосторонній зв’язок. Так, необмежена парламентська демократія може бути свавільною, навіть якщо вона легітимізована загальними виборами. Лише за умови існування реальних конституційних засобів її обмеження, одним із яких є конституційна юрисдикція, демократія не загрожує індивідуальній свободі та основоположним правам людини. З іншого боку, для її функціонування конституційна юрисдикція потребує демократії[17].
Тож, в ідеалі, конституційність є іманентною характеристикою нормативного акту в правовій державі, випливає з самої його природи та сутності суб’єкта владних повноважень, який ухвалив відповідний акт. Приймаючи нормативний акт, такий суб’єкт повинен (природно здатен) здійснювати лише ту владу, яка походить від народу – її єдиного джерела. Влада, що не походить від народу, наповнює нормативний акт, який приймається з її застосуванням, неправовим, неконституційним змістом. Зазначене охоплюється поняттям «об’єктивна конституційність (неконституційність) нормативного акту», на встановлення якої і має бути спрямована діяльність суб’єктів конституційного контролю і нагляду. Лише після цього відповідні суб’єкти можуть переходити до заходів щодо подальшого забезпечення конституційності нормативного акту чи усунення негативного впливу на суспільні відносини, спричиненого його неконституційністю. Натомість неконституційність нормативного акту як його об’єктивна властивість є нормативним дефектом, що здійснює шкідливий вплив на функціонування держави, спотворює її призначення, створює небезпеку для демократії, верховенства права і прав людини.
Отже, об’єктивну конституційність (неконституційність) слід розуміти як юридичну властивість нормативного акту, що не залежить від зовнішніх її оцінок та полягає в об’єктивній наявності чи відсутності суперечностей змісту або процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності нормативного акту Конституції України. Натомість офіційна конституційність (неконституційність) нормативних актів вимагає підтвердження її відповідним рішенням Конституційного Суду України, що здійснює остаточний конституційний контроль, чи судом загальної юрисдикції (проміжний конституційний контроль).
Водночас підставою для офіційного визнання акту неконституційним є встановлена його суперечність з Конституцією України, що стає можливим за допомогою тлумачення приписів нормативного акту і Конституції України з одночасним застосуванням формальних (конституційних приписів) і змістовних (норм, принципів, цінностей) критеріїв оцінювання конституційності нормативних актів. Зрозуміло, що об’єктивна (з одного боку) та офіційна конституційність нормативного акту, з іншого, на практиці не завжди збігаються. Конституційна держава характеризується високим ступенем співпадіння між об’єктивною та офіційною конституційністю нормативних актів, а також якомога коротшими проміжками часу між прийняттям об’єктивно неконституційного акту та визнанням його неконституційним.
Для досягнення вищезазначених цілей в Україні має злагоджено діяти система забезпечення конституційності нормативних актів як складова загальної системи правової охорони Конституції України. Єдиним центром, але не єдиним елементом зазначеної системи є Конституційний Суд України. Система забезпечення конституційності нормативних актів в Україні складається з двох основоположних підсистем: конституційного контролю та конституційного нагляду. Узгодження місії, статусу, параметрів взаємодії між суб’єктами конституційного контролю і нагляду є запорукою дієвості Конституції України. Незважаючи на те, що тільки Конституційний Суд України уповноважений остаточно визнавати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) нормативні акти, це не позбавляє інших суб’єктів конституційного контролю і нагляду відповідально оцінювати нормативні акти на предмет їх конституційності та вживати наявних у них засобів для гарантування верховенства національної Конституції.
Тож сьогодні необхідно переглянути наукові підходи до базових юридичних проблем, процесів і явищ, що стосуються застосування основних критеріїв конституційності нормативних актів, та змінити акценти їхньої оцінки в бік сутнісної характеристики, що додатково стане важливою гарантією реального забезпечення в Україні верховенства права, прав і свобод людини і громадянина та гідних умов її життя. Зазначене, чергу зі свого боку, дасть можливість завершити первинне формування української доктрини конституційної юстиції на основі вихідного визнання, що безпосереднім (першочерговим) критерієм конституційності нормативних актів є ті приписи Конституції України, які відображають як універсальні правові принципи і цінності, цілі (місію) Конституції, ідеї конституціоналізму, так і національні цінності, волю Українського народу до утворення та розвитку демократичної, правової, незалежної, національної держави.