Конституційна безпека як складник національної безпеки України

Здатність суб’єктів конституційно-правових відносин — і серед них насамперед людини, суспільства і держави — протистояти деструктивним проявам конституційних конфліктів, а також іншим внутрішнім і зовнішнім загрозам характеризує відносно нове для теорії конституційного права поняття — поняття конституційної безпеки. Вперше запропоноване в 1997 р. [1], воно розвивалося як структурний елемент теорії національної безпеки. Це виправдовує себе, оскільки конституційна практика наочно демонструє як соціальну цінність самої Конституції, так і необхідність стабілізації конституційно-правових відносин за допомогою зниження інтенсивності конституційної конфліктності.
Не менш актуальною залишається необхідність захисту Конституції на рівні національної безпеки і для сучасного українського конституціоналізму. Підтвердженням тому є реалізовані і нереалізовані спроби нелегітимної модернізації Конституції, факти підміни конституційних норм політичною доцільністю, принизливий для особистості стан дотримання та захисту її прав і свобод, які мають місце у країнах сучасного світу. Природно, даний список не є вичерпним.
Ще в 1998 р. Президент України у своєму щорічному Посланні виділив як сферу особливої уваги суспільства і держави «якісно новий бік національної безпеки — конституційної» при констатації, що Основний Закон потребує захисту, і здійснювати його необхідно «суто юридичними засобами» за обов’язкової умови — підвищення «дієвості конституційних норм, насамперед щодо основ конституційного ладу і прав людини» [2].
М. Орзіх, називаючи таке виділення «плідним», мотивував це наступним чином: по-перше, актуалізується захист Конституції на рівні національної безпеки, по-друге, звернуто увагу на якісну новизну підходу до захисту Конституції «в умовах нестабільності нашого життя і спроб неправомірних зовнішніх впливів». М. Орзіх вказував, що в цьому відношенні Конституція — незамінний засіб стабілізації суспільного життя, хоча в різних сферах вона проявляється по-різному. Тому не можна нівелювати, зрівнювати стабілізуючу роль Конституції, не можна її перебільшувати, «провокуючи» необґрунтовані соціальні очікування, пов’язані з її дією, по-третє, фіксується граничність використовуваних способів і дій щодо захисту Конституції — юридичні засоби. Цей набір засобів та їх застосування обмежені створенням конституційно встановленого правового порядку (ст. 19 Конституції) [3, с. 69–70].
Розробка універсального визначення конституційної безпеки, що включає в себе всі аспекти даного явища та підходи до його тлумачення, можлива при зверненні до нормативних і наукових визначень національної безпеки як вихідної категорії, корелюючи останню відповідним чином із конституційно-правовими відносинами. Можна виділити дві тенденції визначення даного поняття — по суті і по формі, які, на наш погляд, доповнюють один одного. Тлумачення цього терміна «по суті» передбачає визначення національної безпеки через поняття «стан захищеності». Даючи визначення національної безпеки «по формі», слід звернутися до системи нормативних, організаційних, інституційних гарантій (заходів), що забезпечують стабільний розвиток держави і суспільства.
Українське законодавство визначає національну безпеку як захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних і потенційних загроз національним інтересам [4]. Такого ж сутнісного підходу до визначення національної безпеки (проте акцентуючи увагу на різних аспектах) дотримуються і деякі науковці. Так, А. Возженіков, розширюючи дане визначення, говорить про національну безпеку як про стан «захищеності життєво важливих інтересів особистості, суспільства і держави в усіх сферах їх життєдіяльності від внутрішніх і зовнішніх небезпек і загроз, що характеризується таким станом країни, при якому забезпечується її цілісність і внутрішня стабільність, суверенний і прогресивний розвиток, можливість виступати самостійним і повноправним суб’єктом міжнародних правовідносин» [5, с. 48]. Н. Матрусов розглядає національну безпеку як «достатню за рівнем і характером захищеність національних ресурсів і цінностей, а також державних, громадських і особистих інтересів від внутрішніх і зовнішніх загроз» [6, с. 46].
Х. Приходько, розглядаючи поняття політичної безпеки, розгорнуто виділяє її сутнісне, змістовне та формальне наповнення. На її переконання:
«За своєю суттю політична безпека – це стабільний стан політичної системи суспільства і найбільш сприятливий режим взаємодії її суб’єктів, формалізований у політичних відносинах, які охороняються, регулюються й гарантуються Конституцією й законами України.
За змістом – це сукупність факторів (умов), необхідних для функціонування й реалізації політичних основ конституційного ладу України, політичних прав і свобод людини і громадянина, а також демократичного політичного режиму в країні.
За формою політична безпека – це система конституційних політичних відносин, у рамках яких стає можливим і реальним здійснення демократичної влади і конституційної правосуб’єктності учасників цих відносин» [7, с. 37 – 38].
Згідно з рекомендаціями Фонду національної та міжнародної безпеки при ЮНЕСКО національна безпека визначається як «система державних і громадських гарантій, що забезпечують стабільний розвиток нації, захист базових цінностей та інтересів, джерел духовного і матеріального добробуту від внутрішніх і зовнішніх загроз» [8]. Таке визначення є відмінним підходом від попередніх варіантів визначень цього поняття. Аналогічного трактування змісту поняття національної безпеки «по формі» дотримується і ряд інших авторів. Серед них М. Александров, який представляє її як «сукупність факторів, що забезпечують життєдіяльність держави в системі міжнародних відносин, її здатність відображати виникаючі зовнішні загрози і діяти у відповідності зі своїми національними інтересами» [9, с 28–29]. Е. Лисицин вважає, що національна безпека характеризує стан політичних інститутів, що забезпечують ефективну діяльність з підтримки оптимальних умов існування і розвитку особистості і суспільства» [10, с. 27].
Не загострюючи уваги на деяких недоліках окремих визначень, відзначимо, що одна їх частина представляє національну безпеку як стан захищеності відносин, інтересів тощо, а друга — як систему заходів щодо досягнення такої захищеності. Спробою скомбінувати обидва названих підходи є визначення національної безпеки, дане В. Українчуком. Він розуміє під нею «такий специфічний вид суспільних відносин, які складаються між людьми і їх колективами у процесі цілеспрямованої діяльності, результатом якої є досягнення стану оптимального функціонування і розвитку громадянського суспільства, правової держави та їх структурних компонентів» [11, с. 14]. У цьому визначенні термін «стан оптимального функціонування» тотожний терміну «стан захищеності», використовуваному в наведених вище визначеннях, а термін «цілеспрямована діяльність» рівнозначний «системі гарантій, факторів і заходів». Це визначення вдале не тільки тому, що об’єднує сутнісний і формальний підходи. Широко використовуваний термін «стан захищеності» не повною мірою розкриває сутність явища національної безпеки, оскільки «захищеність» — поняття відносне, мінливе й умовне. З іншого боку, сама безпека також відносна — абсолютна лише небезпека. Тому створення гарантій щодо забезпечення стану захищеності виправдовує підхід, при якому система таких гарантій стає центральним елементом визначення.
І все ж, гарантії, фактори, заходи тощо — це механізми забезпечення стану захищеності або стану оптимального функціонування певних інститутів. А тому вони є вторинними стосовно забезпечуваних ними станів. Саме стан суспільних відносин, який обумовлює оптимальне функціонування державних і громадських інститутів, реалізацію та захист прав і свобод особистості, характеризується здатністю відобразити внутрішні та зовнішні загрози, що найбільшою мірою відображає суть явища національної безпеки. Всі ці фактори враховані у визначенні, даному українським ученим В. Селівановим, який вважав, що національна безпека насамперед відображає оцінку якісного стану суспільних відносин. На його думку, це «такий стан суспільних відносин, який за своїми якісними і кількісними параметрами характеризується здатністю протистояти можливим внутрішнім і зовнішнім загрозам і їх джерелам, що складають небезпеку для життєво важливих національних інтересів» [12, с. 9].
Правове регулювання національної безпеки здійснюється Конституцією України та іншими актами конституційного законодавства. Отже, вона є повноцінним інститутом конституційного права і підлягає вивченню в рамках предмета конституційно-правової науки. Загальні підходи до вивчення національної безпеки можуть і мають бути застосовні при характеристиці сутності категорії конституційної безпеки.
Категоріальне значення поняття «конституційна безпека» полягає в тому, що саме воно має ключове значення у визначенні стану захищеності конституційного ладу. Воно виконує інструментальну функцію, будучи одним із засобів (разом з іншими категоріями конституціоналізму), за допомогою яких досліджується правова реальність. Ця категорія дає додаткові аналітичні можливості для комплексного аналізу конституційно-правової сфери. Перевага використання даної категорії, попри її граничну широту, полягає в можливості цілісного відображення загальної панорами конституційно-правового простору, в якому «обертаються» суб’єкти конституційно-правових відносин.
Співставляючи поняття «конституційна безпека» і більш традиційне для наукового обігу поняття «правова охорона Конституції», слід зазначити, що правова охорона націлена лише на захист юридичної Конституції (тексту), конституційна безпека же націлена на захист закріплених в цій Конституції базових цінностей, конституційних інститутів, самого конституційного ладу. У цьому сенсі правова охорона Конституції виступає в якості одного із засобів забезпечення конституційної безпеки.
Виділяючи конституційну безпеку як одну із сутнісних сторін національної безпеки, слід передусім звернути увагу на правовий характер цієї категорії. Конституційна безпека включається в поняття правової безпеки, яка своєю чергою, поряд з економічною, інформаційною та іншими видами безпеки, входить до складу національної безпеки. Правова безпека розглядається в науковій літературі в широкому та вузькому сенсі слова. «У ширшому розумінні вона означає захищеність правової системи, системи права, законодавства в цілому від правових (формально правових — через закріплення в нормах позитивного права) небезпек і загроз, правові засоби забезпечення всіх видів безпеки (національної, державної, економічної, екологічної тощо), у вузькому сенсі — це усунення правових небезпек і загроз як у процесі створення закону, правової норми, так і в процесі правозастосування — забезпечення правової безпеки особи, суспільства і держави» [13, с. 303–304]. Правова безпека передбачає високу ефективність діяльності правової системи, її здатність успішно захищати цінності цивілізованого співіснування [14, с. 109–110]. Оскільки базовою метою правового впливу є «сприяння найбільш оптимальному, безперешкодному і справедливому задоволенню інтересів суб’єктів права» [15, с. 95], питання якості правового регулювання, ефективності правозастосування стають критеріями для визначення здатності правової системи країни в конкретний історичний період забезпечувати захищеність інтересів суб’єктів права — особистості, суспільних інститутів, держави. Тому А. Фомін називає право, правотворчість і правозастосування ключовими ланками в механізмі забезпечення національної безпеки [16, с. 53].
Єдиного тлумачення змісту «конституційної безпеки» на сучасному етапі не існує. Вперше це поняття було визначене як «система заходів, що вживаються державними органами, органами місцевого самоврядування, а також — у рамках їх прав та можливостей, — громадськими об’єднаннями, господарюючими суб’єктами та іншими юридичними особами та громадянами з метою зміцнення та захисту конституційного ладу…, дії конституційного законодавства, зміцнення політичного режиму, заснованого на високому авторитеті державних інститутів, розвитку демократії, забезпечення прав і свобод громадян» [1]. У даному визначенні явно проглядається суто функціональна сторона цього поняття, без урахування сутнісної характеристики. Пізніше Т. Шуберт визначила конституційну безпеку як «стан захищеності основ конституційного ладу від внутрішніх і зовнішніх загроз, що включають у себе норми Конституції, які визначають вихідні засади системи права, найважливіші принципи статусу і діяльності суб’єктів конституційно-правових відносин, що дозволяють визначати і розвивати інститути та напрямки конституційного законодавства» [17]. Однак у даному випадку, навпаки, відображена тільки формальна сторона категорії змісту поняття, без урахування його функціонального складника. Крім того, визначення перевантажене розкриттям властивостей норм Конституції замість розкриття змісту поняття, що визначається.
О. Фомін виділяє поняття конституційної безпеки, визначаючи його як «комплекс заходів … органів державної влади, … а також органів місцевого самоврядування щодо виявлення, попередження і протидії всьому тому, що загрожує основам конституційного ладу країни» [18, с. 71]. Дане визначення включає тільки «комплекс заходів», упускаючи «стан захищеності», що робить його неповним. До того ж, перелік суб’єктів забезпечення конституційної безпеки зводиться лише до органів публічної влади, що не цілком вірно.
В. Мамонов відзначає відмінність між національною та конституційною безпекою: якщо конституційна безпека забезпечує охорону юридичної конституції, то національна безпека — фактичної конституції країни [19, с. 11]. З таким, хоч і цікавим, твердженням важко погодитися, оскільки настільки вузьке розуміння конституційної безпеки зводить її до поняття правової охорони Конституції. В. Мамонов обґрунтовує свою позицію не цілком коректним прикладом. «Конституційна безпека передбачає, наприклад, захист основ конституційного ладу — людини, її прав і свобод як найвищої цінності» [19, с. 17]. І це цілком правильно. Продовжуючи приклад, він пише: «З точки зору національної безпеки це питання розглядається глибше, зачіпає такі аспекти, як зростання смертності, падіння народжуваності, погіршення морального та фізичного здоров’я нації» [19, с. 18]. Дане твердження також є вірним. Однак воно не підтверджує його вислів, що конституційна безпека забезпечує лише охорону юридичної конституції. Остання дійсно є засобом забезпечення конституційної безпеки, але лише правовою охороною конституції зміст цього поняття не вичерпується. Він включає стан захищеності конституційного ладу в цілому, а не тільки його основ, закріплених у юридичній конституції, а також весь масив засобів забезпечення такої захищеності.
І. Гончаров під конституційною безпекою розуміє внутрішню безпеку держави, яка передбачає стан захищеності основ конституційного ладу країни від загроз, що мають переважно внутрішній характер, і при цьому забезпечує стабільний, поступальний розвиток особистості, суспільства і держави» [20, с. 108].
Таким чином, при визначенні конституційної безпеки, як і при визначенні національної безпеки, виділяються два підходи: «по суті» — через поняття «стан захищеності» і «по формі» — як до системи нормативних, організаційних, інституціональних гарантій (заходів), що забезпечують стабільний розвиток конституціоналізму, захист конституційного ладу. Поєднуючи ці два підходи, можна визначити конституційну безпеку в найзагальнішому вигляді як стан захищеності конституційного ладу і систему нормативних, організаційних, інституціональних гарантій (заходів), що забезпечують його захист. Враховуючи ж усі наведені визначення національної, правової та конституційної безпеки, недоліки і переваги цих визначень, можна дати розгорнуте тлумачення змісту цього поняття: конституційна безпека — це стан конституційних правовідносин, що складаються у процесі цілеспрямованої діяльності, результатом якої є досягнення такого стану функціонування громадянського суспільства, правової держави та їх структурних компонентів, який характеризується здатністю протистояти загрозам, що представляють небезпеку для конституційного ладу.
Будь-яке суспільство володіє певним потенціалом конституційної конфліктності й водночас має запас конституційної безпеки. Ці параметри конституційної дійсності зворотньо залежні. Як немає суспільства і держави, в яких немає конфліктів, так і немає суспільства і держави, які не володіють певним рівнем безпеки. Що нижче рівень конституційної конфліктності, тим вище рівень конституційної безпеки, тим активніше й адекватніше система може відображати всілякі загрози. Тобто потенціал безпеки детермінований конфліктним потенціалом [21]. Забезпечення конституційної безпеки вимагає вироблення механізмів обмеження негативних проявів конституційних конфліктів і створення системи процесуальних гарантій для їх вирішення правовими методами, а також посилення ролі права у здійсненні соціальної інженерії, що полягає в гармонізації інтересів в умовах конституційного конфлікту.
Тому конституційна безпека — це не стан суспільних відносин, позбавлений конфліктів, це система, яка попереджає і вирішує конфлікти з найменшими втратами для суспільства і держави, трансформує їх «енергію» в позитивне русло. Застосування конфліктологічної теорії при аналізі конституційної безпеки закладає основи дослідницької парадигми, що допускає: 1) розгляд сутності конституційної безпеки як багаторівневого феномена, в основі якого лежать інтереси і потреби суб’єктів конституційних правовідносин, спрямовані на базові конституційні цінності; 2) розуміння конституційного конфлікту як явища, що послабляє захисні механізми і знижує рівень конституційної безпеки; 3) вирішення конфліктів з урахуванням їх довгострокових наслідків з метою виключити джерело виникнення конфліктів як генератора небезпеки в майбутньому.
Відповідно до запропонованого методологічного підходу сутність конституційної безпеки визначається гнучкістю механізму узгодження різних інтересів і потреб суб’єктів конституційно-правових зв’язків, що дає змогу попереджати і вирішувати конфлікти, виявляти їх позитивний потенціал. Однак забезпечення конституційної безпеки — процес перманентний, оскільки конституційна конфліктність — явище історично мінливе, але постійно існуюче. Це вимагає постійного моніторингу ситуації, безперервного наукового осмислення механізмів забезпечення конституційної безпеки у політико-правових умовах, що постійно змінюються.
Отже, в основі проблеми конституційної безпеки знаходиться конституційний конфлікт. О. Фомін вбачає практичний сенс такого підходу до юридичної безпеки в тому, щоб «встановити, чи можуть норми права впливати на зародження, розвиток і вирішення конфлікту, і якщо можуть, то як використовувати правовий інструмент для пом’якшення, припинення конфлікту або попередження його в цілях забезпечення юридичної безпеки суб’єктів права» [22, с. 103].
А. Селіванов та А. Стрижак вказують, що для того, «аби правильно розуміти конституційну безпеку, важливо обумовити її об’єкти, якими є національні інтереси як інтегральна основа балансу між вищими інтересами особи, держави та суспільства. Це означає у своєму змісті такі конституційні ознаки: а) інтереси особистості — здатність реалізовувати конституційні права та свободи; б) інтереси суспільства — здатність формувати та контролювати демократичний лад держави, використовувати можливості соціальної правової держави; в) інтереси держави — встановлювати та зберігати конституційний правопорядок, конституційний лад, забезпечувати цілісність територіального народонаселення, законність у всіх сферах діяльності» [23, с. 94].
В цілому проблема національної безпеки та її забезпечення виникає у зв’язку з існуванням загроз національним інтересам. Вся система національної безпеки існує для недопущення можливої загрози національним інтересам, а в разі її виникнення — для нейтралізації чи мінімізації впливу таких загроз. У всіх наведених визначеннях національної безпеки так чи інакше присутні поняття «національні (життєво важливі) інтереси», «базові цінності» та «загрози» їм. Саме через ці поняття виявляється об’єкт національної безпеки та фактори, які можуть здійснювати на неї негативний вплив.
Національний інтерес є абстрактною категорією, а її зміст визначається існуючою в даному суспільстві ціннісною системою — вельми суб’єктивною. Будучи реальним базисом правової політики держави, національні інтереси «виступають тим орієнтиром, який здатний надати йому вищий ціннісний зміст і «вибудувати» відчутні, фактично досяжні поточні та перспективні цілі. І право на цьому шляху — один з головних інструментів, який покликаний оберігати національні інтереси …» [24, с. 87]. Вищі інтереси закріплені в нормах акта вищої юридичної сили — Конституції України. Її І, ІІІ і ХІІІ розділи містять норми, що складають конституційно-правовий інститут основ конституційного ладу України. Саме ці норми користуються найвищою правовою охороною, володіють найвищим ступенем стабільності, оскільки закріплюють базові цінності для розвитку особистості, функціонування суспільних і державних інститутів. В даному випадку відбувається перетин змісту понять інтересу й цінності. Вважається, що «інтереси, при всій своїй вагомості, безпосередньо визначають лише цілераціональні вчинки. Цінності ж служать фундаментом мотивації усіх видів дій» [25, с. 22]. Цінність — позитивна чи негативна значимість об’єктів і явищ навколишнього світу для людини, вона зумовлена їх залученістю у сферу людської життєдіяльності. Критерії і способи оцінки цієї значимості отримують вираження в нормативних уявленнях, ідеалах, установках, цілях [27, с. 1740]. Тому в контексті забезпечення захищеності конституційного ладу більш коректним уявляється вживання терміна «базова цінність», ніж «національний інтерес».
Закріплені в нормах інституту основ конституційного ладу України базові цінності є спільним баченням громадян своєї держави їх місця і ролі в забезпеченні прав і свобод особистості, свого місця і своєї ролі у становленні громадянського суспільства та побудові правової державності. Аналіз тексту Конституції України дає змогу виділити такі базові цінності конституційного ладу, як: основи державності і міжнародний статус держави (ст.ст. 1, 9, 17, 18), цілісність і недоторканість території, унітаризм (ст. 2), права і свободи людини і громадянина (ст. 3), народовладдя (ст.ст. 5, 69-74), механізм поділу влади (ст. 6), місцеве самоврядування (ст. 7), верховенство права, дія і верховенство Конституції (ст.ст. 8, 19, 154-159), застосування державної мови та мов національних меншин (ст. 10), толерантні міжнаціональні відносини й національна політика (ст.ст. 11, 12), власність і природні ресурси (ст.ст. 13, 14), ідеологічне розмаїття (ст. 15), екологічна рівновага (ст. 16), державна символіка (ст. 20). Саме система цих цінностей і складає зміст конституційного ладу і є об’єктом конституційної безпеки.
Стабільне існування і розвиток цих цінностей, вільне користування ними і визначає стан захищеності конституційного ладу як відсутність чи мінімізацію загроз для нього. З огляду на слабку розробленість у науковій літературі поняття загроз конституційної безпеки, для їх характеристики також слід вдаватися до відповідних понять, розроблених у сфері національної безпеки.
В. Селіванов пропонував «під загрозами національній безпеці … розуміти такі реальні і потенційно небезпечні дії (природні та соціальні чинники) щодо особистості, народу, держави, які здатні завдати шкоди національним цінностям або унеможливити реалізацію життєво важливих національних інтересів». Такий підхід певною мірою був сприйнятий і законодавцем. Профільний закон під загрозами національній безпеці розуміє «явні та потенційно можливі явища і чинники, які становлять небезпеку для життєво важливих національних інтересів України» [4].
Оскільки конституційна безпека характеризує внутрішньополітичний складник національної безпеки будь-якої держави, то саму національну безпеку слід розглядати як поняття більш широке стосовно безпеки конституційної. Виходячи зі сказаного, її зміст, в основному, становлять загрози національній безпеці у внутрішньополітичній сфері. До таких Закон України «Про основи національної безпеки», зокрема, відносить: порушення з боку органів державної влади та місцевого самоврядування Конституції і законів України, прав і свобод людини і громадянина, в тому числі при проведенні виборчих кампаній, недостатню ефективність контролю над дотриманням вимог Конституції і виконанням законів України; можливість виникнення конфліктів у сфері міжетнічних і міжконфесійних відносин, радикалізацію та прояви екстремізму в діяльності деяких об’єднань національних меншин та релігійних громад; загрозу проявів сепаратизму в окремих регіонах України; структурну і функціональну незбалансованість політичної системи суспільства, нездатність окремих її елементів до оперативного реагування на загрози національній безпеці [4].
О. Фомін за основу концепції юридичної безпеки бере поняття негативних юридичних впливів, а суть юридичної безпеки зводить до захисту громадян, окремих груп і соціальних верств, масових об’єднань людей і населення в цілому від цих негативних наслідків, тобто — до мінімізації юридичних факторів ризику (таких станів, явищ або процесів, які за певних умов можуть стати небезпечними). Таким чином, цей автор називає чинниками ризику у сфері правової безпеки те, що у сфері національної безпеки іменується загрозами національним інтересам. До них він відносить наступні: недосконалість чинного законодавства (суперечливість і неефективність правових норм, їх економічна незабезпеченість); відсутність необхідних законодавчих актів; невідповідність закону праву; нестабільність законодавства; порушення єдності правового простору країни; нігілістичне ставлення до права в суспільстві тощо. Всі наведені О. Фоміним фактори ризику безпосередньо пов’язані з правотворчістю або правозастосуванням, що виправдано в рамках розгляду проблем саме правової безпеки.
Таким чином, конституційна безпека як правова категорія, що відображає стан захищеності конституційного ладу і систему заходів щодо його захисту, до свого змісту включає наступні негативні фактори впливу на базові конституційні цінності: колізії, прогалини та інші дефекти в законодавстві; невідповідності між природним правом і позитивними нормами; правовий нігілізм суб’єктів конституційно-правових відносин, низький рівень їх правової культури; зловживання правом. Ці фактори ризику можуть виявлятися в різних діях, що загрожують конституційному ладові: порушення конституційного статусу Української держави, цілісності та недоторканності її території; порушення верховенства Конституції як Основного Закону; протистояння влади тощо.