У науковій літературі наведено різноманітні періодизації конституційних процесів Україні. До прикладу, виділяють три етапи новітнього конституційного процесу (А. Колодій)[1]. Перший етап охоплює 1989–1995 роки. Саме в цей час формується нормативно-правова модель конституційного ладу держави. Наступний етап – 1995-1996 роки – відображає події з підготовки та прийняття Конституції. І третій етап пов’язаний з новелізацією конституційного поля України, підготовкою та змінами до чинної Конституції та позначається як сучасний етап у межах часових рамок з 1996-го по 2012 рік. Проте вчені обґрунтовують й інші часові рамки кожного з етапів конституційного процесу (О. Нонко: перший етап закінчився у червні 1996 року, коли Верховна Рада України прийняла Конституцію України. Другий етап, відповідно, розпочався 1996-го і тривав до змін у 2004-му. Сьогодні триває третій етап конституційної реформи, основним завданням якого є перегляд оновленої Конституції[2]; В. Копєйчиков: перший етап розпочався з прийняттям Декларації про державний суверенітет 16 липня 1990 р.; другий тривав з 1991-го по 1995-й і завершився конституційним договором; третій етап розпочався із прийняттям нової Конституції і триває донині[3]. Не дискутуючи щодо наведених чи інших періодизацій конституційного процесу в Україні, пропонуємо проаналізувати ключові конституційні реформи в Україні та участь Венеційської комісії.
Хоча співпраця Венеційської комісії з Україною розпочалась ще 1992 року, перший Висновок був прийнятий 11 вересня 1995 року[4]. Він стосувався конституційної ситуації в Україні після підписання Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України». А далі впродовж 2001–2004 років намагались змінити Конституцію України, зважаючи на тогочасні політичні події. Комісія надала Висновок щодо трьох законопроектів[5];[6];[7] про внесення змін до Конституції України. За результатами проведеного аналізу Комісія дійшла висновку, що конституційна реформа в Україні з часу проведення референдуму у 2000-му посилила політичну боротьбу за владу в державі.
У зв’язку з подіями 2004 року Моніторинговий комітет ПАРЄ висловив занепокоєння щодо конституційної ситуації в Україні. Як наслідок, ПАРЄ прийняла резолюцію «Про політичну кризу в Україні», в якій було наголошено, що Україна не виконала і не взяла до уваги жодної з рекомендацій у Висновку Венеційської комісії[8]. Також ПАРЄ наголошувала на тому, що якщо конституційну реформу в державі буде проведено у спосіб, який суперечить Конституції України та не відповідає стандартам Європи, то ПАРЄ прийме рішення про зупинення повноважень української делегації в РЄ та скерує запит про виключення України з членства РЄ до КМРЄ у зв’язку з порушенням Статуту РЄ[9].
Отже, конституційна реформа 2004 року призвела до виникнення питання про легітимність влади, яка діяла в період з 2004-го по 2010 рік, і поставила під сумнів легітимність самої Конституції України як Основного закону держави. Саме на цьому етапі питання форми правління загострилось. Хоча Венеційська комісія не вказує Україні на конкретну форму правління, проте вона з правової точки зору намагається розкрити переваги й недоліки при запровадженні відповідних форм державного правління.
Згодом 30 вересня 2010 р. Конституційний Суд України прийняв рішення, у якому визнав Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 08.12.2004 No 2222-IV неконституційним, тобто таким, що не відповідає Конституції України у зв’язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та прийняття[10]. Це рішення відновило дію Конституції України в редакції від 28 червня 1996 р. і повернуло Україну до президентсько-парламентської форми правління. Відновлення редакції 1996 року Конституції України на підставі рішення Конституційного Суду України порушує питання про легітимність функціонування органів державної влади, які здійснювали свої повноваження на основі конституційних норм, що були визнані неконституційними.
У підсумку проведених досліджень[11] експерти прийняли рішення, що в Україні порушено принципи правової визначеності, і передбачили необхідні кроки, які допоможуть привести конституційний стан у рамки, що відповідатимуть європейським стандартам. Зокрема: забезпечити легітимну процедуру внесення змін до Конституції України; здійснити чіткий розподіл повноважень між органами державної влади та запровадити ефективну систему стримувань і противаг; ввести додаткові механізми і процедури парламентського контролю за діями та ініціативами виконавчої влади; провести судову реформу з урахуванням європейських стандартів; конституційні зміни повинні також сприяти терміновому здійсненню реформи місцевого самоврядування; провести реформу органів прокуратури та кримінально-процесуального законодавства.
Початком нового етапу конституційного процесу, який триває досі, стали зміни конституційного ладу внаслідок Революції гідності. Законом України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» передбачалась парламентсько-президентська форма державного правління за Конституцією в редакції від 08.12.2004 року[12]. Аналізуючи ці події та акти парламенту, науковці та практики порушують питання щодо їхньої правової природи. Однак варто погодитись із твердженням С.В. Різника про те, що прийняття українським парламентом в умовах Революції гідності актів про відновлення Конституції України та пов’язаних із цим документів об’єктивно відбувалося за межами писаної процедури, що нітрохи не ставить під сумнів їх конституційність, чинність і належний правовий характер[13].
Перебіг конституційних реформ та практика Венеційської комісії дають нам змогу знайти причину того, чому система державного правління, яка наразі існує в Україні, не є збалансованою та функціональною. На цьому неодноразово наголошувала Венеційська комісія, яка вбачала в цьому загрозу демократії та верховенству права. Верховенство права як одна із цінностей РЄ у самій своїй суті означає наявність механізму стримувань і противаг, який забезпечує ефективне функціонування влади у вигляді трьох гілок. Загальновідомим способом обмеження державної влади є її поділ. Чіткий розподіл влади, а в подальшому й розмежування повноважень між різними органами влади, є основою для побудови й існування функціональної системи в державі.
В одному з висновків Комісії[14] відзначалось, що принципи, які визначають взаємовідносини між Президентом, Верховною Радою та Урядом, мають бути повністю несуперечливі: Президент не повинен мати «сильний» статус, підриваючи у такий спосіб потрібну згуртованість Кабінету Міністрів (наприклад, право законодавчої ініціативи, право подавати кандидатури міністрів оборони, закордонних справ, відповідальність Кабінету Міністрів перед Президентом). Аналогічну позицію Комісія підтвердила й у § 39 іншого Висновку[15], наголосивши, що питання досі не вирішене й актуальне. На практиці окремі повноваження Президента України дають змогу йому впливати на процес прийняття законів у парламенті (право вето, яке може подолати лише 2/3 голосів народних депутатів України, право невідкладного розгляду ініційованих ним законопроєктів тощо). З огляду на це, маючи підтримку в парламенті, ваги між президентом та парламентом більше схиляються на бік першого.
Водночас слід звернути увагу на конкретні пропозиції Венеційської комісії для усунення цієї проблеми. Наприклад, Комісія пропонує внести зміни до ст. 87 Конституції України, які передбачають, що «Верховна Рада України може висловлювати недовіру лише Кабінету Міністрів шляхом обрання наступника прем’єр-міністра більшістю від конституційного складу Верховної Ради України»[16]. Така норма дасть змогу запобігти будь-яким потенційним кризам, спричиненим нездатністю новообраного парламенту сформувати стабільну більшість та домовитися про формування уряду. У такому разі значно послаблюються повноваження Президента, які він використовує задля впливу на Парламент та Уряд.
Окрім розбалансованості, система розподілу державної влади в Україні зумовлює суперечності, оскільки повноваження між гілками влади повторюються. Ідеться про те, що відповідно до п. 1 і п. 3 ст. 106 Конституції України «Президент забезпечує незалежність держави, національну безпеку […]» і «керує зовнішньополітичною діяльністю держави». З іншого боку, до завдань Уряду входить «забезпечення державного суверенітету та економічної незалежності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави […]» та «вжиття заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки […]» (п. 1 і п. 7 ст. 116 Конституції України). Тобто ці компетенції збігаються та можуть стати джерелом майбутніх конфліктів між Президентом та Урядом. Венеційська комісія дійшла висновку, що з урахуванням особливості політичної системи в Україні, між Президентом і Прем’єр-міністром існують дуже конкурентні відносини.
Суперечливим є положення ст. 113 Конституції України щодо відповідальності Уряду перед Президентом. Венеційська комісія у своїй практиці дійшла висновку, що підзвітне правління є наступною вимогою ефективного правління в державі. Рівень відповідальності уряду залежить від форми правління в конкретній державі. Для кожної держави характерні свої специфічні ознаки парламентської відповідальності урядів. Найжорсткіша санкція, яка забезпечує реалізацію контрольних повноважень парламенту, це право парламенту відправити у відставку підконтрольний йому державний орган або посадову особу.
При цьому розбалансована система правління не тільки спричинена проблемами з розподілом державної влади, вона потребує впорядкування системи внутрішнього законодавства України. Неточність правого регулювання, розмитість положень та відсутність диференційної системи внутрішнього законодавства призводять до появи простору для політичних маніпуляцій.
Саме стабільна правова система є основою для побудови держави єдиних правил, забезпечення рівності всіх перед законом. У практиці Венеційської комісії щодо України сформульовано один ключовий принцип, який несправедливо залишається поза увагою в науковій та професійній літературі. Принцип сталості і послідовності законодавства є ключовою складовою верховенства права поруч з ясністю, передбачуваністю, послідовністю й узгодженістю закону. Так, принцип сталості законодавства є фундаментом для дотримання інших принципів, як-от: принцип правової певності й захисту легітимних очікувань як елементів верховенства права. У науці права відзначається, що принципи правової певності і захисту легітимних очікувань, з огляду на їхній безпосередній зв’язок із засадою верховенства права, мають конституційний характер[17]. Сьогодні ключовим завданням сучасних держав є збереження балансу між дотриманням принципу сталості законодавства та його динамічністю.
Цей принцип сформульований Венеційською комісією[18] і знайшов своє практичне застосування в наступних рекомендаціях. Так, Венеційська комісія в Кодексі належної практики у виборчих справах зазначила, що «стабільність виборчого законодавства має вкрай важливе значення для зміцнення авторитетності виборчого процесу, що саме собою суттєво для зміцнення демократії»[19]. Аналогічна позиція у Висновку на проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування»[20].
Венеційська комісія визнає, що брак сталості й послідовності законодавства або дій виконавчої влади може вплинути на спроможність особи планувати свої дії. Приписи права можна змінювати, проте за умов, що суспільство знає про це наперед і бере участь в обговоренні, а також що не буде негативних наслідків для легітимних очікувань[21].
Прикладом наявності в Україні проблем зі стабільністю законодавства є зміни одних і тих самих положень Конституції України щодо форми правління, виборів, судової влади. Слушно в доктрині конституційного права наголошується, що зміни щодо форми та способу правління в державі мають відбуватись із врахуванням думки народу. В іншому випадку має місце узурпація влади. При цьому вчені наголошують, що «привласнення права установчої влади з боку окремих органів держави щодо визначення меж владних повноважень з періодичною зміною форми державного правління (парламентсько-президентської чи президентсько-парламентської) підриває як основи конституційного ладу України, нівелюючи його основоположні принципи – народовладдя, верховенства права, розподілу функцій державної влади, так і сам конституційний лад, який пов’язаний з практичним втіленням цих основоположних принципів і виробленням усталеної традиції конституціоналізму. І хоча в самій Конституції так само, як і в науці конституційного права, немає чітко визначеного поняття конституційного ладу, його зміст безпосередньо стосується форми та способів організації публічної влади, передбачених та закріплених конституцією» [22]. Загалом така ситуація призвела до залежності окремих гілок влади, недовіри до органів державної влади та виникнення питання легітимності Конституції України.
Задля забезпечення принципу сталості Венеційська комісія неодноразово звертала увагу на те, що найбільш важливі та принципові положення Україні слід закріпити в Конституції або в акті, що має вищий статус, аніж звичайний закон[23]. У доктрині такі види актів позначають терміном «органічні закони», під яким розуміють закони, якими регулюються владні відносини між суспільством і державою. Це закони, які встановлюють механізм народовладдя, юридичну залежність формування державних органів та органів місцевого самоврядування від народу, визначають правові форми і механізм реалізації юридичної відповідальності держави перед людиною і суспільством[24]. Необхідність у їхньому існуванні та у правових нормах для впорядкування системи конституційного законодавства давно уже доведено в доктрині права[25].
До органічних законів Венеційська комісія зараховує норми, які регламентують діяльність основних органів державної влади. Наприклад, регламент Верховної Ради України, який є не тільки набором правил або технічним описом повноважень парламенту. Регламент Верховної Ради України має символічне значення, є вираженням автономії та незалежності законодавчого органу як представницького й законодавчого інституту. Так, Комісія відзначає, що «деякі правила внутрішньої організації Верховної Ради України є частиною тексту самої Конституції України»[26].
Однак завдання, як видається, є більш глобальним та полягає в необхідності впорядкувати систему внутрішнього законодавства України шляхом визначення способу закріплення інституту юридичної сили та ієрархії нормативно-правових актів. Спроби впорядкувати нормотворчу діяльність держави були[27], також сьогодні на розгляді Верховної Ради України перебуває проєкт Закону про правотворчу діяльність No 5707 від 25.06.2021 року[28].
Втім, не варто стверджувати, що успішність розвитку конституціоналізму у державі безпосередньо залежить від обраної форми правління, чіткого розподілу влади чи лише від впорядкування системи конституційного законодавства. Зрештою, жодну із цих складових не слід розглядати відокремлено від інших частин, як-от виборча система, партійна система, судова реформа тощо. Усі ці питання загалом формують конституціоналізм в Україні.