Сучасна держава ХХІ століття характеризується наявністю низки ознак, які дають змогу ідентифікувати її політичний режим як демократичний або як авторитарний (тоталітарний), а саму державу як конституційну, неконституційну чи державу перехідного типу. Однією з таких ознак конституційної держави, поряд з демократією, верховенством права, розподілом державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, є визнання і гарантування місцевого самоврядування.
У порівняно нетривалій історії сучасної України вже накопичено досвід вирішення питань розбудови державності, пошуку власної моделі політичної системи, становлення політичної нації, розвитку політико-правових ідей та національних традицій. Все це протягом новітнього розвитку Української держави супроводжувалося на різних етапах проведенням чи спробами проведення конституційних реформ.
Забезпечення належної організації державної влади та місцевого самоврядування є основоположною умовою функціонування України як сучасної демократичної держави. Здійснення реформування у зазначеному напрямку включає реформу децентралізації влади та посилення органів місцевого самоврядування. На цій ділянці національного будівництва у суверенній Україні не припиняються спроби знайти оптимальну модель організації муніципальної влади.
Сьогодні в Україні відбувається активний процес модифікації та удосконалення системи місцевого самоврядування, наближення його національної моделі до міжнародних стандартів, реалізується реформа децентралізації влади, яка передбачає передачу повноважень і ресурсів на рівень територіальних громад та створення ефективних механізмів відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
Важливим аспектом побудови ефективної системи місцевого самоврядування в Україні є збалансування повноважень між її органами та посадовими особами, вироблення ефективних механізмів взаємовідносин та культури врегулювання конфліктів і спорів.
Питання нормативно-правового регулювання способів вирішення конфліктів між органами та посадовими особами місцевого самоврядування є доволі неоднозначним. З одного боку, ми маємо конституційні, законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти, які регулюють взаємовідносини між органами та посадовими особами місцевого самоврядування, в тому числі і спірні відносини. З іншого боку, багато конфліктів та спорів між органами та посадовими особами місцевого самоврядування вирішуються поза межами законодавчого регулювання або політичним, або судовим способом.
Насамперед варто згадати положення Конституції України, як Основного закону держави, котрий наділяє в статті 85 Верховну Раду України правом призначати позачергові вибори до органів місцевого самоврядування. Інститут виборів є доволі дієвим інструментом вирішення конфліктів, зокрема між представницькими органами місцевого самоврядування[1].
Своєю чергою законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначенні основні засади та конкретні положення щодо врегулювання тих чи інших потенційних конфліктів між органами та посадовими особами місцевого самоврядування.
Згідно з положень вищезгаданого закону одним із основних принципів місцевого самоврядування є принцип судового захисту прав місцевого самоврядування. Наявність такого законодавчо встановленого принципу дає можливість органам та посадовим особам місцевого самоврядування, у разі виникнення конфліктів, вирішувати їх безпосередньо у суді, захищаючи свої права. Крім того, стаття 181 зазначає, що «орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування»[2].
Інше важливе положення закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачене в статті 7, яка встановлює, що місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення, а його рішення є обов’язковими для виконання на відповідній території. Водночас змушені констатувати, що порядок проведення місцевого референдуму сьогодні законодавчо не закріплений, що виключає можливість його застосування на практиці для вирішення того чи іншого конфлікту між органами та посадовими особами місцевого самоврядування.
Ще один спосіб вирішення муніципально-правових конфліктів передбачений пунктом 16 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в якому до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, окрім іншого, відноситься також можливість «прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених Законом»[3].
Серед підстав припинення варто виділити ті, які залежать або від рішення місцевої ради, або від рішення територіальної громади. Зокрема достроково можна припинити повноваження сільських, селищних, міських голів у випадках відкликання їх з посади за народною ініціативою, порушення Конституції або законів України, прав і свобод громадян, ухилення від здійснення наданих йому повноважень або шляхом проведення місцевого референдуму.
Сільська, селищна, міська рада може достроково припинити повноваження сільського, селищного, міського голови, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень, якщо таке рішення таємним голосування підтримає не менш як дві третини депутатів від загального складу ради[4].
Законодавчо встановлено, що «рішення про проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови приймається сільською, селищною, міською радою як за власною ініціативою, так і на вимогу не менш як однієї десятої частини громадян, що проживають на відповідній території і мають право голосу»[5].
Стосовно місцевих референдумів, на сьогодні є законопроєкт «Про місцевий референдум» від 18 травня 2021 року, в якому зазначається, що «предметом місцевого референдуму може бути дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови. Місцевий референдум щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови призначається відповідною територіальною комісією з місцевого референдуму на підставі відповідного рішення сільської, селищної, міської ради»[6].
Цінна норма, з точки зору можливих потенційних конфліктів в системі місцевого самоврядування, передбачена статтею 26 законопроєкту «Про місцевий референдум», згідно з якою «у випадку призначення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільської, селищної, міської ради на місцевий референдум одночасно виноситься друге питання щодо дострокового припинення повноважень відповідного сільського, селищного, міського голови»[7].
Доволі дієві механізми вирішення та подолання конфліктів між органами та посадовими особами місцевого самоврядування закладені в статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Так, «рішення сільської, селищної, міської ради у п’ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов’язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності»[8].
Своєю чергою, сільський, селищний, міський голова у разі незгоди з рішенням виконавчого комітету ради може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради. Сама ж сільська, селищна, міська рада може скасувати Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради[9].
Крім того, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку. З цього приводу, Конституційний Суд України в своєму рішенні зазначив, що «зі змісту частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, як вважає Конституційний Суд України, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України)»[10].
Також у 2014 році Закон України «Про місцеве с самоврядування в Україні» було доповнено статтею 591, що стосується конфлікту інтересів. В редакції закону від 2021 року зазначено, що «сільський, селищний, міський голова, секретар, депутат сільської, селищної, міської ради, голова, заступник голови, депутат районної, обласної, районної у місті ради публічно повідомляє про конфлікт інтересів, який виник під час участі у засіданні ради, іншого колегіального органу (комісії, комітету, колегії тощо), відповідному колегіальному органу та не бере участі у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідним колегіальним органом. Якщо ж неучасть зазначених вище осіб у прийнятті рішення призведе до втрати повноважності відповідної ради, іншого колегіального органу, особи, у яких наявний конфлікт інтересів, беруть участь у прийнятті радою, іншим колегіальним органом рішення, за умови публічного самостійного повідомлення про конфлікт інтересів під час засідання колегіального органу».
Детальніше питання конфліктів інтересів врегульовуються на рівні прийнятих самою місцевою радою регламентах. Так, наприклад, в чинному Регламенті Тернопільської міської ради, крім положень, які передбачені в законі, зазначається, що «у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу, вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом»[11].
Крім того, прописано, що «про конфлікт інтересів такої особи може заявити будь-який інший член відповідного колегіального органу або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається. Заява про конфлікт інтересів члена колегіального органу заноситься в протокол засідання колегіального органу»[12].
У цьому контексті варто також згадати і положення Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»[13], в якому в розділі 5 врегульована процедура відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою. За цією ж процедурою, до речі, проводиться відкликання і сільського, селищного, міського голови. На практиці, використання такого радикально механізму може знизити напругу та вирішити той чи інший локальний конфлікт.
Загалом потрібно зазначити, що нормативно-правове регулювання способів вирішення конфліктів між органами та посадовими особами місцевого самоврядування є подекуди недосконалим та застарілим. Водночас при правильному використанні на практиці таке регулювання дозволяє вирішувати певні категорії муніципальних конфліктів.
Велика частина конфліктів, які виникають між органами та посадовими особами місцевого самоврядування, вирішуються у політичній площині шляхом переговорів, дискусій, прийняття політичних рішень тощо.
Так на практиці доволі популярними є політичні муніципальні конфлікти щодо призначення на посади чи звільнення з посад тих чи інших посадових осіб органів місцевого самоврядування. Приклад можна навести з призначенням на посаду секретаря Кам’янець-Подільської міської ради, якого через політичні протистояння між головою і радою затвердили з третьої спроби[14].
Небезпечний прецедент було створено наприкінці 2020 року у Львові територіальною виборчою комісією за результатами проведення чергових місцевих виборів. Остання призначила першу сесію Львівської міської ради до моменту оголошення офіційних результатів виборів міського голови. Як наслідок виник конфлікт між більшістю депутатів міської ради, які представляли одну політичну силу, та кандидатом, який, за попередніми підрахунками голосів, перемагав на виборах міського голови міста Львова. На думку Г.В. Макарова, «такі дії могли бути зумовлені прагненням опозиційно налаштованої депутатської більшості у міській раді, сформованої навколо фракції «Європейська солідарність», здійснити деякі кадрові призначення ще до набуття повноважень міським головою Андрієм Садовим (і без його участі), обраним на черговий строк лише за результатами повторного голосування. Призначення членів виконавчого комітету у даній ситуації виглядало би сумнівним з юридичної точки зору. З іншого боку, немає однозначного трактування, хто має виконувати обов’язки міського голови до набуття ним повноважень, а отже і вносити кандидатури членів виконкому, оскільки секретар міської ради стає виконувачем обов’язків голови лише у разі, якщо повноваження останнього були припинені достроково. Можливо, виходячи з цього, на зазначеному першому засіданні, крім прийняття присяги, депутати обмежилися лише обранням тимчасової президії ради»[15].
Конфлікт вирішили у політичний спосіб, визначивши 29 грудня, що міський голова повинен подати новий склад виконавчого комітету, але менший за кількістю осіб, аніж попередній. 4 лютого на сесії Львівської міської ради депутати затвердили новий склад виконавчого комітету Львівської міської ради. Зокрема, кількість членів виконкому депутати зменшили з 11 до 9 осіб[16].
Інший спосіб вирішення конфлікту можливий шляхом прийняття відповідних рішень органами місцевого самоврядування чи їх посадовими особами. Для прикладу можна навести конфлікт, який виник у місті Ладижині Вінницької області. Регламент міської ради Ладижина надавав можливість депутатам виступати під час сесій двома мовами: українською та російською. Попри те, що така норма суперечила положенням Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної»[17], в регламенті ради, прийнятому 19 листопада 2020 року, зазначалося, що «пленарні засідання ради і засідання постійних комісій ради проводяться українською або російською мовами»[18]. Ситуація змінилася лише після звернення депутата міської ради Андрія Скакодуба до мовного омбудсмена із вимогою привести регламент у відповідність до закону. Відреагували на ситуацію і інші представники депутатського корпусу з вимагами негайно переглянути регламент Ладижинської міської ради 8 скликання та внести відповідні зміни[19].
23 лютого 2021 року Рішенням No 64 Ладижинської міської ради Вінницької області відповідно до п. 2.2. статті 2 Регламенту Ладижинської міської ради 8 скликання, затвердженого рішенням 1 сесії 8 скликання Ладижинської міської ради No 6 від 19.11.2020 року, керуючись п.1 ч. 1 ст. 26, п. 6 ст. 46, п.п. 2 п. 3 ст. 50, ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», міська рада вирішила викласти п. 3.1. ст. 3 Регламенту Ладижинської міської ради 8 скликання в новій редакції: «Пленарні засідання ради і засідання постійних комісій ради проводяться у відповідності до вимог ст. 12 Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної». Діловодство ведеться державною мовою»[20].
Можливим є і варіант вирішення конфлікту шляхом делегування повноважень одним органом місцевого самоврядування іншому. Так наприклад, у зв’язку з неможливістю неупереджено, без політичних дискусій та інтересів вирішувати земельні спори, Немирівська міська рада прийняла рішення про делегування повноважень щодо вирішення земельних спорів. Зокрема в рішенні зазначалося, що «…Немирівська міська рада вирішила делегувати виконавчому комітету Немирівської міської ради повноваження щодо вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом»[21].
У конфліктах, які виникають між депутатами сільської, селищної, міської ради та відповідним головою, переважно справи доходять до суду. Але на практиці зустрічаються і випадки залишення посади голови у зв’язку із заявою про відставку. Так, наприклад 5 листопада 2021 року міський голова Сваляви Юрій Грига пішов у відставку через відсутність порозуміння з депутатами міської ради. Колишній голова, після позитивного голосування та прийняття рішення про його відставку депутатами міської ради заявив, що «в громаді всі рішення мають прийматись оперативно, щоб громада економічно зростала, адже не можуть люди місяцями чекати рішення ради, бо нема порозуміння між головою і депутатами. Тому вирішив не доводити в судах свою правоту, таким чином не затягувати вирішення політичної кризи в територіальній громаді»[22]. Отже, конфлікт на даному етапі вичерпаний, але в повній мірі його вдасться вирішити в ході проведення позачергових виборів міського голови міста Сваляви.
Крім того, на практиці зустрічаються випадки рішень голів, які своїм прикладом показують, як повинна працювати стаття Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині конфлікту інтересів. У грудні 2019 року селищний голова Тараканівської ОТГ Наталія Сорочинська перед голосуванням селищної ради за проєкт рішення про визначення їй заробітної плати подала заяву про конфлікт інтересів та з метою його уникнення не брала в ньому участі[23].
Слід відзначити також, що ціла низка конфліктів між органами та посадовими особами місцевого самоврядування вирішуються за допомогою певних форм участі безпосередньо територіальною громадою. Так за допомогою місцевих ініціатив, громадських слухань, електронних петицій, громадських бюджетів, діяльності контрольно-наглядових рад жителям територіальних громад вдається вирішувати реальні та потенційні конфлікти між органами та посадовими особами місцевого самоврядування.
У цьому контексті вкрай важливим для запобігання потенційним конфліктам в системі місцевого самоврядування є прийняття Статуту територіальної громади, який повинен врегулювати всі можливі форми участі жителів громади у її житті.
Велика частина конфліктів, які виникають між органами та посадовими особами місцевого самоврядування, вирішуються в судовому порядку. Спробуємо проаналізувати основні категорії справ та навести відповідні приклади з практики.
Перша категорія справ пов’язана із конфліктами, пов’язаними із рішеннями сільських, селищних, міських рад щодо дострокового припинення повноважень сільських, селищних, міських голів. Практика є різною: від задоволення позовних вимог голів і поновлення їх на посаді, так і до незадоволення відповідних вимог судами різних інстанцій.
Так, наприклад, свого часу рішенням апеляційної інстанції було поновлено на посаді Новодністровської міської ради Руслана Панчишина, а відповідне рішення ради «Про дострокове припинення повноважень Новодністровського міського голови Руслана Панчишина» визнано незаконним.
У Постанові зазначалося, що «суд першої інстанції, розглядаючи дану справу, піддав правовому аналізу матеріали, які не були предметом розгляду даної справи і по суті дав оцінку діям позивача на посаді міського голови, не дослідивши в повній мірі питання законності оскаржуваного рішення про дострокове припинення повноважень міського голови»[24].
Також «судова колегія вважала за необхідне зазначити, що прийняття оскаржуваного рішення відбулося з порушенням вимог Регламенту Новодністровської міської ради VІ скликання. Згідно із ст. 31 Регламенту засідання сесії протоколюються. Ведення та оформлення протоколу здійснює секретар ради. Протокол сесії підписується головуючим на засіданні. У даному випадку в порушення норм Регламенту, протокол підписано секретарем міської ради»[25].
Натомість в іншому випадку Єлизаветівському сільському голові Лозівського району Харківської області, повноваження якого 11 вересня 2018 року були достроково припиненні відповідною сільською радою, відмовлено в задоволенні позову Харківським окружним адміністративним судом, а пізніше і судом апеляційної інстанції.
Колегія суддів вважала, що «незначні порушення формальної процедури прийняття відповідного рішення не можуть бути основою для його скасування. Більше того, стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність. Крім того, за принципами, що сповідує ЄСПЛ, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості»[26].
Друга категорія справ пов’язана із намаганнями окремих депутатів врегулювати той чи інший конфлікт шляхом визнання незаконним рішень сільської, селищної, міської ради з питань порушень процедури їх прийняття.
Показовою у цій категорії є справа депутата Тернопільської міської ради Сороколіта Івана Леонідовича, який у своїх позовних заявах наполягав на тому, що «з огляду на відсутність необхідності кількості депутатів, пленарне засідання XV сесії 7 скликання Тернопільської міської ради від 02 червня 2017 року було неповноважним»[27]. Справа дійшла до Верховного Суду.
Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що «пленарне засідання XV сесії 7 скликання Тернопільської міської ради від 02 червня 2017 року було повноважним, оскільки в сесійній залі були присутні 21 депутат Тернопільської міської ради та міський голова, який також наділений правом голосу. Також вказав, що відсутність у позивача прав чи обов’язків, які могли виникнути з прийняттям щодо нього на пленарному засіданні XV сесії 7 скликання Тернопільської міської ради від 02 червня 2017 року рішень чи ненормативних актів, не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим позовом»[28].
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 05 липня 2018 року залишено без змін. Погодившись в основному, з висновком суду першої інстанції щодо відмови в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції зазначив «про помилковість врахування судом першої інстанції міського голови до загального складу відповідної міської ради для визначення кворуму для пленарного засідання»[29].
Верховний Суд у складі Колегії суддів касаційного адміністративного суду визначив, «що: 1) не наведено жодних мотивів, яким чином порушено його право як депутата міської ради проведенням спірної сесії ради, та жодне з прийнятих рішень ним не оскаржується; 2) встановлені обставини не вказують на порушення конкретних індивідуальних прав позивача як депутата унаслідок проведення спірної сесії ради; 3) правовий статус депутата міської ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена міської ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені приписами Конституції України, Законом України «Про статус депутатів місцевих рад», відповідно до яких депутат міської ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних із його депутатською діяльністю; 4) депутат міської ради не уповноважений представляти в судах інтереси такої ради або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва; 5) сесія міської ради є певним періодом, протягом якого працює місцева рада; пленарні засідання є однією з форм роботи міської ради, які проводяться відповідно до встановленої процедури і протягом роботи сесії. Ототожнювати сесію з пленарним засіданням є помилковим. Так само помилковим є трактувати повноважність сесії міської ради через призму присутності на її пленарному засіданні депутатів міської ради безвідносно до рішень, які ухвалила ця рада на своєму пленарному засіданні під час сесійного періоду. Тобто правова оцінка того, чи дотримано вимог закону щодо кворуму на пленарному засіданні могло бути одним з аспектів правової оцінки рішення, яке ухвалила міської рада на пленарному засіданні під час певної сесії»[30]. Зважаючи на такі обставини та встановлені докази, касаційну скаргу депутата було залишено без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін.
У схожій справі депутати Луцької міської ради Волинської області звернулися до суду на захист інтересів територіальної громади м. Луцька з позовом, у якому просили «визнати протиправним та скасувати рішення Луцької міської ради Волинської області «Про надання ТОВ «Житловий квартал» на умовах оренди земельної ділянки для будівництва та обслуговування нежитлових приміщень» з метою усунення порушень міською радою законності при передачі в оренду ТОВ «Житловий квартал» земельної ділянки комунальної власності»[31].
Велика Палата Верховного Суду зазначила, «що адміністративні суди розглядають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб’єктного складу сторін спору»[32].
Окрім цього, Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, «що відповідно до законодавства депутат місцевої ради може реалізувати право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Проте депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах[33].
Третю категорію справ, яку можна виділити в рамках дослідженої проблематики – це справи, пов’язані із земельними та майновими питаннями між різними органами місцевого самоврядування. Для прикладу можна навести справу за позовом Херсонської міської ради до Антонівської селищної ради м. Херсона Херсонської області щодо визнання протиправним та скасування рішення Антонівської селищної ради від 30 липня 2014 року No 580 «Про затвердження Переліку геонімів (назв вулиць, провулків тощо) смт Антонівка», в частині вулиць, котрі розташовані на території міста Херсона, вважаючи протиправним факт розпорядження селищною радою землями, що входять до складу обласного центру. Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду погодилася з висновком суду першої інстанції щодо правомірності прийняття Антонівською селищною радою оскаржуваного рішення про затвердження переліку геонімів (назв вулиць, провулків тощо) на території смт Антонівка[34].
Серйозний конфлікт, який переріс у правовий спір та судовий процес стався між Львівською міською радою та Львівською обласною радою. У жовтні 2018 року Львівська міська рада звернулася з позовом до Львівської обласної ради «про: 1) визнання незаконним та скасувати рішення Львівської обласної ради No 477 від 26.02.2008 «Про питання врегулювання прав власності на об’єкти нерухомого майна спільної власності територіальних громад Львівської області» в частині оформлення права спільної власності територіальних громад Львівської області в особі Львівської обласної ради, зокрема, на ряд будівель, що розташовані в місті Львові; 2) визнання недійсними відповідних свідоцтв про право власності на нерухоме майно (список подається); 3) скасування державної реєстрації права власності на нерухоме майно відповідно до наведеного переліку із закриттям розділів у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно щодо об’єктів нерухомого майна[35].
Справа розглядалася судами неодноразово. За результатами нового розгляду рішенням Господарського суду міста Києва від 06.08.2020 року позовні вимоги Львівської міської ради задоволено повністю. Рішення обґрунтовано тим, що створивши заклади охорони здоров’я, визначивши їх місцезнаходження та фізичне розташування, закріпивши за ними приміщення на відповідному правовому титулі (господарське відання/оперативне управління), орган місцевого самоврядування розпорядився цими закладами, передавши їх у спільну власність Львівської обласної ради.
Постановою Північного апеляційного господарського суду від 14.01.2021 «повністю скасовано рішення Господарського суду міста Києва від 06.08.2020 у справі та прийнято нове рішення, яким відмовлено повністю у задоволенні позову Львівської міської ради. Ухвалюючи зазначене судове рішення, апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову, оскільки наслідком ухвалення спірного рішення від 26.02.2008 No 477 в оспорюваній частині стало недотримання положень частини восьмої статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та порушення майнових прав територіальної громади міста Львова на спірні об`єкти нерухомого майна, які Відповідач зареєстрував за собою. Разом з тим, суд апеляційної інстанції зазначив, що загальний строк позовної давності для звернення Львівської міської ради до господарського суду сплив, оскільки Позивачу було відомо про існування оспорюваних рішень обласної ради з 05.07.2015 (тобто з моменту звернення міського голови м. Львова до голови Львівської обласної ради з листом No 1104-ВИХ-525 щодо свідоцтв про право власності на об’єкти, які є предметом цього позову), та враховуючи подання позову 16.10.2018[36]. Таким чином, апеляційний суд дійшов висновку про відмову в задоволенні позову Львівської міської ради у зв’язку із пропуском позовної давності без поважних причин»[37]. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду касаційну скаргу Львівської міської ради залишив без задоволення та підтвердив постанову апеляційної інстанції[38].
До речі, свого часу Велика Палата Верховного Суду у справі, в якій Васильківська міська рада Київської області звернулася до суду на захист права власності на земельні ділянки до відповідача – Васильківської районної ради Київської області як особи, за якою зареєстровано право власності на ті ж самі земельні ділянки, визначила, що «справи у спорах між органами місцевого самоврядування, що виникають з правовідносин, у яких ці органи є учасниками цивільних відносин та реалізують повноваження власника майна, не мають ознак публічно-правового спору та належать до юрисдикції господарських судів»[39].
На думку суддів Великої Палати Верховного Суду, «зазначений спір виник із майнових відносин приватноправового характеру і його існування не залежить від того, чи додержав вимог законодавства суб’єкт державної реєстрації прав, роблячи відповідний запис. Суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що спір про право власності на земельні ділянки між двома суб’єктами цивільних відносин, які не перебувають між собою у відносинах влади та підпорядкування, належить до юрисдикції адміністративних судів і необґрунтовано відмовили у відкритті провадження у справі в порядку господарського судочинства з цих мотивів»[40]. На сьогодні практика таких спорів є достатньо великою з огляду на реформу децентралізації влади, створення нового районного поділу та процесу передання майна новоствореними районними радами радам об’єднаних територіальних громад.
В аналізі судової практики вирішення конфліктів між органами та посадовими особами місцевого самоврядування варто також зазначити, що в Україні триває реформа децентралізації влади, в рамках якої багато земель передаються з державної власності у комунальну.
З цього приводу Велика Палата Верховного Суду в одній із своїх Постанов 2020 року дійшла висновку, що «в разі зміни власника земельної ділянки договір оренди щодо неї не обов’язково має бути розірвано, навіть якщо ця обставина визначена однією з підстав припинення орендних відносин самим договором. У вказаній справі після передачі земельної ділянки з державної до комунальної власності сільрада звернулась до суду з позовом про розірвання договору оренди, посилаючись на відповідні положення договору оренди, який визначав зміну власника як одну з підстав припинення оренди. Велика Палата Верховного Суду, врахувавши те, що на земельній ділянці розташовано нерухоме майно орендаря, а також те, що орендар використовував земельну ділянку на умовах договору, дійшла висновку, що він не має нести негативних наслідків у вигляді розірвання договору лише у зв’язку з передачею цієї земельної ділянки у комунальну власність»[41].
Отже, як бачимо практика вирішення різного роду спорів між органами та посадовими особами місцевого самоврядування є доволі широкою та різноманітною та вирішується в основному в порядку адміністративного та господарського судочинства.
Узагальнюючи дану проблематику, хочеться звернути увагу на ті необхідні та вкрай важливі кроки, які повинна здійснити державна влада для запобігання муніципальним конфліктам між органами та посадовими особами органів місцевого самоврядування в Україні.
По-перше, на часі завершення реформи децентралізації влади та прийняття відповідних змін до Конституції України. До речі, такі зміни за результатами інклюзивних позапарламентських публічних консультацій «Зміни до Конституції України у частині децентралізації через консенсус» зведені у проєкт тексту змін до Конституції України в частині децентралізації влади від 29 листопада 2021 року.
По-друге, на основі проведеної конституційної реформи щодо децентралізації влади постає питання вирішення систематизації та уніфікації муніципального законодавства шляхом прийняття єдиного нормативно-правового акту на рівні Муніципального кодексу України.
По-третє, при підготовці проекту Муніципального кодексу України необхідно враховувати також судову практику вирішення різного роду муніципальних конфліктів, зокрема матеріали справ Конституційного Суду України та Верховного Суду, зокрема: про дострокове припинення повноважень сільських, селищних, міських голів, депутатів місцевих рад, компетенційні спори між радами різних рівнів, про вихід місцевими радами та їх виконавчими органами за межі наданих повноважень[42].
По-четверте, проведення активної просвітницької компанії з питання необхідності прийняття територіальними громадами статутів за допомогою яких на рівні локального нормотворення закладати ефективні механізми запобігання та вирішення муніципальних конфліктів. Приклади ефективності таких статутних норм можна навести з Статутів територіальних громад міст Львова, Вінниці, Хмельницького та інших[43].
По-п’яте, важливим є прийняття законопроєкту «Про місцевий референдум» зі збереженням норми, згідно з якою у випадку призначення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільської, селищної, міської ради на місцевий референдум одночасно виноситься друге питання щодо дострокового припинення повноважень відповідного сільського, селищного, міського голови. Такий запобіжник сприятиме пошуку компромісних рішень між представницьким органом та його головою, а у разі виникнення серйозного, системного конфлікту допоможе швидко і справедливо його вирішити.