Постановка проблеми. Нині в умовах пандемії, що виникла в результаті стрімкого поширення гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, в Україні запроваджено низку обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню відповідної хвороби. Одним з таких заходів є внесення змін до чинного законодавства та його доповнення відповідними нормативними правилами та обмеженнями. У результаті впровадження таких норм в систему національного законодавства значна частина наявних прав і свобод фізичних та юридичних осіб зазнала часткового обмеження або повної заборони щодо їх реалізації, що є цілком очікувано. Не виключенням стало і конституційне право на мирні зібрання, з приводу проблемних аспектів обмеження якого йтиметься у цій статті. Зокрема, залишається відкритим питання щодо дотримання правового механізму встановлення відповідних обмежень, якості такого законодавства, доцільності та пропорційності встановлених обмежень та правових наслідків карантинних заходів у цій сфері загалом. Адже у такій ситуації наявність обмежень та одночасне реальне дотримання прав людини в межах запобігання поширенню COVID-19 може бути досягнуто лише за умови дотримання порядку як установлення, так і скасування відповідних карантинних заходів або їх оскарження[1].
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблемні аспекти нормативного закріплення обмежень права на мирні зібрання в умовах дії карантинних заходів є відносно новою та малодослідженою науковою темою.
Натомість безперечно є достатня кількість окремих тематичних наукових досліджень щодо самого права на мирні зібрання (Р.С. Мельник, С.А. Шепетько, С.М. Онищенко, Л.В. Ярмол, О.Ю. Тиліпська, О.С. Шкарнега, М.Л. Середа), обмеження прав і свобод людини і громадянина в умовах карантинних обмежень (О.І. Зозуля) та притягнення до адміністративної відповідальності за порушення карантину людей (В.І. Мотиль, Я.О. Дякін, С.С. Ковальова).
Заслуговує значної уваги також наявність декількох наукових праць, у яких досліджуються проблемні питання обмеження права на мирні зібрання в умовах карантину із акцентом на роль та місце судової влади (М.А. Самбор).
Утім, детального та комплексного аналізу одразу за двома тематичними напрямами (нормативне закріплення обмеження та адміністративної відповідальності у сфері мирних зібрань під час карантину) не проводилося, а тому обрана тема є малодослідженою, що зумовлює її актуальність та значення для подальшого опрацювання подібних питань.
Виклад основного матеріалу. Як відомо, право збиратися мирно без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації безпосередньо закріплено на конституційному рівні, а саме частиною першою статті 39 Конституції України[2]. Указане положення є вкрай важливим за своїм сутнісним змістом, позаяк гарантує застосування такого прояву демократії та інструменту громадського контролю як право на мирні зібрання, що з огляду на останні події сьогодення має дійсно суттєвий вплив на певні державно-політичні процеси у нашій країні. А деякі науковці, наприклад Р.С. Мельник та С.А. Шепетько, навіть розглядають право на мирні зібрання як один із засобів реалізації тези «єдиним джерелом влади є народ»[3],[4].
При цьому, поза правовим регулюванням перебуває низка питань, пов’язаних з понятійно-категоріальним апаратом (відсутність законодавчого визначення понять «мирне зібрання», «право на мирне зібрання» та інших), а також з конкретизацією окремих характеристик мирного зібрання (неунормованість щодо форм та суб’єктів реалізації, мінімальної кількості учасників, мети та цілей зібрань тощо).
У зв’язку з цим особливе значення наразі мають, зокрема, наукові дослідження (правова доктрина) у цій сфері, що надає змогу визначити правову природу права на мирні зібрання, його сутність, ознаки та характеристики як для теоретичного праворозуміння, так і для практичного правозастосування. Тому, для глибшого розуміння правової природи такого права насамперед варто з’ясувати, до якого з видів прав належить право на мирні зібрання: (а) залежно від суб’єктного складу – індивідуальних чи колективних прав; (б) залежно від сфери суспільних відносин – громадянських (особистих, природних) чи політичних прав; (в) за критерієм належності до громадянства – прав, що належать лише громадянам чи кожній людині.
Так, Онищенко С.М. вважає, що «мирні зібрання варто розглядати як колективне політичне право невизначеної кількості осіб …»[5]. Водночас дослідник зауважує, що свобода організовувати зібрання та брати у них участь має бути гарантована фізичним особам… громадянам і негромадянам країни (враховуючи осіб без громадянства, біженців, іноземних громадян, осіб, які шукають притулку, мігрантів та туристів)[6].
З вищенаведеною позицією можна погодитися лише частково, адже одночасне визнання того, що право на мирні зібрання є політичним правом, та того, що воно належить не лише громадянам, має взаємовиключний характер. Пояснюється це тим, що за загальним правилом політичні права – це такі права, які належать лише громадянам певної держави (через те, що їх реалізація має на меті безпосередню участь у державно-політичних процесах, вплив на владу та її обрання тощо), тоді як право на мирні зібрання є більш ширшим за змістом і не обов’язково має політичний характер. Подібної думки притримується й Р.С. Мельник, визнаючи хибною позицію, відповідно до якої вважається, що мирне зібрання може бути проведено лише для обговорення політичних питань чи питань, що мають важливе громадське значення, а підтримання такої позиції чи слідування їй означатиме неправомірне обмеження права на свободу мирних зібрань[7].
З приводу належності права на мирні зібрання до певних видів прав також висловлювалася пані Л.В. Ярмол, яка розглядає його як природне колективне право кожної особи (ця можливість людини є незалежною від держави і має природний характер) та переконана, що будь-які обмеження права на мирні зібрання іноземців та осіб без громадянства як суб’єктів є дискримінацією щодо них[8].
Тиліпська О.Ю. аналогічно констатує, що право на мирні зібрання – це основне, природне, активне, колективне право, яке полягає у свободі, наданій кожній людині, незалежно від громадянства, походження, соціального і майнового стану, расової та національної належності, статі, мови, політичних поглядів, релігійних переконань, роду і характеру занять, місця проживання та інших обставин[9].
На противагу зазначеним міркуванням щодо належності права на мирні зібрання до колективних прав є твердження О. С. Шкарнеги, яка пропонує авторське визначення поняття права на мирні зібрання як індивідуального (особистісного) права людини, яке має прояв у формі масового вираження особами своїх поглядів / відношень до подій, явищ, рішень, із питань політичного, економічного, соціального та культурного життя та є засобом реалізації конституційних свобод та інших прав людини[10].
Такого ж висновку дисертаційного дослідження дійшов Середа М.Л., на думку якого, право на мирні зібрання належить до індивідуальних прав людини, що реалізується шляхом колективних дій[11].
Отже, не всі науковці мають однозначний підхід до з’ясування правової природи права на мирні зібрання, зокрема у частині його віднесення до того чи іншого виду прав людини і громадянина.
На думку ж автора, можна погодитися з деякими наведеними вище тезами та виснувати, що право на мирні зібрання є основним, природним або, як його ще називають, громадянським чи особистим, колективним правом (хоча і переплітається з ознаками індивідуального права)[12] та належить кожній людині незалежно від громадянства, включаючи осіб без громадянства.
(1) Щодо наявного правового механізму обмеження права на мирні зібрання. Майже будь-яке право людини може підлягати встановленим законним обмеженням, і право на мирні зібрання не є у цьому випадку виключенням. Так, приписами частини другої статті 39 Основного Закону України передбачено, що обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей. По суті, право на мирні зібрання не є абсолютним, адже Конституція України прямо дозволяє обмежувати право громадян на мирні зібрання, але лише у суворо передбаченому порядку та умовах, за дотриманням яких можливе таке обмеження.
Тому, враховуючи вказаний конституційний припис, можна виокремити перелік вичерпних правових умов, на підставі яких обмеження права на мирні зібрання є правомірним та допустимим. По-перше, таке обмеження має встановлюватися уповноваженим суб’єктом – адміністративним судом. По-друге, таке обмеження має засновуватися виключно на нормах відповідного нормативно-правового акту – законодавчого акту (закону). По-третє, обмеження права на мирне зібрання має здійснюватися лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку, що з огляду на абстрактність та скомплікованість таких понять, зі свого боку ускладнює їх однозначне розуміння та практичне застосування. По-четверте, для впровадження будь-яких обмежень, окрім вже вказаних умов, необхідна наявність легітимної мети – запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.
Тобто єдиний алгоритм обмеження права на мирні зібрання для конкретного кола суб’єктів такий: організатор (організатори) зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших мирних зібрань звертається (звертаються) до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування із повідомленням про проведення мирного зібрання, відповідний орган звертається до окружного адміністративного суду із позовною заявою про заборону таких заходів чи про встановлення іншого обмеження права на свободу мирних зібрань у відповідності до норм Кодексу адміністративного судочинства України[13], а суд, керуючись названими правовими умовами, ухвалює рішення, яке згодом доводиться до відома такої особи (осіб).
Слід зазначити, що застосування обмеження права на мирні зібрання у сукупності з усіма означеними вище умовами відповідає міжнародним стандартам та нормам, зокрема положенню пункту 2 статті 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, що передбачає можливість обмеження такого права лише у випадках, якщо це встановлено законом і є необхідним в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб[14].
Проте одночасна наявність перелічених умов не завжди є обов’язковою для нормативного закріплення відповідних обмежень, адже у виключних випадках, передбачених іншими конституційними нормами, достатнім буде лише наявність певних обставин, правове значення яких встановлюється законом. Йдеться про положення частини другої статті 64 Конституції України, згідно з якими в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Також цією нормою передбачено, що не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції. Як вбачається з наведеного переліку конституційних прав і свобод, які не можуть бути обмежені в умовах воєнного або надзвичайного стану, у ньому відсутня стаття 39 Конституції України, що свідчить про відповідну можливість встановлення обмеження загального характеру такого права [лише] у наведених випадках.
Таким чином, наявний правовий механізм обмеження права на мирні зібрання передбачає лише два можливих способи такого обмеження, які описані вище: (а) у судовому порядку (індивідуальний характер обмежень); (б) в умовах воєнного або надзвичайного стану (загальний характер обмежень).
(2) Щодо нормативного закріплення обмежень права на мирні зібрання в умовах карантину. Зважаючи на сьогоденні події, пов’язані з установленням на території України карантину, можна спостерігати зовсім іншу «правову реальність» з приводу обмеження та навіть повної заборони права на мирні зібрання, а також щодо адміністративної відповідальності за недотримання відповідних норм. Так, через поширення на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, Кабінет Міністрів України ухвалив постанову від 11 березня 2020 р. № 211, якою встановлено карантин на всій території України. За приписами згаданої постанови було заборонено проведення всіх масових заходів, у яких бере участь понад 200 осіб, крім заходів, необхідних для забезпечення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування[15]. У подальшому такі положення неодноразово змінювалися та доповнювалися іншими «карантинними постановами» Уряду України, а обсяг обмежень у вигляді дозволеного числа учасників масових заходів то зменшувався, то був відсутній взагалі в залежності від епідеміологічної ситуації.
На сьогодні є чинною постанова Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2020 р. № 1236, яка також передбачає в залежності від рівня епідемічної небезпеки або часткові обмеження, або повну заборону проведення масових (культурних, спортивних, розважальних, соціальних, релігійних, рекламних, наукових, освітніх, професійних тематичних та інших) заходів, крім встановлених винятків[16]. Відповідно можна зробити недвозначний та логічний висновок, що оскільки поняття масові заходи охоплює мирні зібрання у всіх можливих формах, то наразі фактично нормативно закріплені обмеження і заборони загального характеру щодо здійснення права на мирні зібрання через прийняття такого рішення Урядом України. При цьому такі карантинні обмеження та заборони є адміністративними – здійснені в адміністративному порядку органом виконавчої влади[17].
В аспекті вищевикладеного, повертаючись до зазначених вище конституційних приписів, слід повторно відмітити, що будь-які обмеження прав і свобод людини і громадянина можуть встановлюватися виключно законом – актом, ухваленим Верховною Радою України як єдиним органом законодавчої влади в Україні. Попри це, у нашому випадку відповідні обмеження, зокрема щодо реалізації права на мирні зібрання під час дії на території України карантину, встановлені постановою Кабінету Міністрів України, тобто підзаконним нормативним актом, який не є «законом» у розумінні конституційної (ст. 39) та конвенційної (ст. 11) норм. Зважаючи на наведене, вбачається, що встановлення такого обмеження підзаконним актом суперечить статтям 1, 3, 6, 8, 19, 64 Конституції України, про що зазначено у Рішенні Конституційного суду України від 28.08.2020 № 10-р/2020 у справі № 1-14/2020[18].
Резюмуючи, також не можна не погодитися з окремою думкою судді Конституційного Суду України Первомайського О. О. у згаданій вище справі, який з цього ж приводу (але щодо іншого акта Кабінету Міністрів України) зазначає про порушення належної правової процедури обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина, яке було здійснено рішенням неналежного суб’єкта, а тому не має сенсу досліджувати дотримання / недотримання інших умов для обмеження конституційних прав і свобод[19]. Тобто недотримання хоча б одного з визначених правових умов уже свідчить про істотне порушення наявного правового механізму обмеження права на мирні зібрання.
Крім того, з урахуванням зазначених вище норм Основного Закону України, а також згідно зі статтею 2 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» та статтею 3 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» слід звернути увагу, що правовою основою введення воєнного або надзвичайного стану є Конституція України, відповідні закони та укази Президента України про введення воєнного або надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, затверджені Верховною Радою України[20],[21].
Однак впродовж дії карантину в Україні не вводився ні воєнний, ні надзвичайний стан відповідно до наведеної правової процедури його введення, а тому і права, гарантовані Конституцією України, як то право на мирні зібрання, не можуть обмежуватись підзаконним актом Уряду України.
(3) Щодо нормативного закріплення адміністративної відповідальності за недотримання обмежень права на мирні зібрання в умовах карантину. Насамперед варто зауважити, що будь-які обмеження та заборони як частина регулятивного законодавства не мають правових наслідків, якщо відсутнє їхнє «нормативне продовження» у вигляді відповідних санкцій, що встановлюють негативні наслідки для осіб у разі недотримання тих чи інших правил. Інакше кажучи, «обмеження» є комплексним поняттям і включає в себе як сам обсяг та зміст обмежень, так і відповідальність за їх недотримання (утворюючи тим самим своєрідну «зв’язку норм»), а тому будь-яке нормативно закріплене обмеження вважається реальним та таким, що має вплив, лише за наявності такої зв’язки.
Водночас за своєю правовою природою норми, якими встановлюється юридична відповідальність за порушення певних правил, завжди є вторинними щодо норм регулятивного законодавства, у яких містяться відповідні правила, порушення яких має тягнути за собою таку відповідальність[22]. Тому, з огляду на наведені вище проблеми та недоліки відповідних «первинних» норм, навіть теоретичне закріплення можливості притягнення до адміністративної відповідальності за порушення позапроцедурно встановлених обмежень у сфері мирних зібрань викликає певні сумніви, свідчитиме про порушення усталених правил законодавчої техніки та критеріїв якості закону, що зі свого боку унеможливлюватиме повну та належну реалізацію відповідних положень.
Всупереч цьому, за недотримання встановлених карантинних обмежень, зокрема у сфері мирних зібрань (масових заходів), на сьогодні все ж встановлена адміністративна відповідальність. Так, Законом України № 530-ІХ від 17 березня 2020 року внесені зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП), який доповнено статтею 44-3, а згодом цю статтю доповнено частиною другою. Частиною першою статті 44-3 КУпАП передбачено адміністративну відповідальність за порушення правил щодо карантину людей, санітарно-гігієнічних, санітарно-протиепідемічних правил і норм, передбачених Законом України «Про захист населення від інфекційних хвороб», іншими актами законодавства, а також рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними хворобами[23].
Немаловажливим є те, що диспозиція цитованої адміністративно-правової норми є бланкетною, тобто такою, яка лише називає чи описує правопорушення, а для повного визначення його ознак відсилає до інших нормативно-правових актів[24] – конкретних правил і норм, які регулюють відносини щодо боротьби з інфекційними хворобами. У цьому випадку конкретні правила (карантинні обмеження) встановлюються, зокрема, у постанові Кабінету Міністрів України, що з огляду на підзаконний характер такого акту, а також зважаючи на конституційний порядок обмеження права на мирні зібрання, явно не є «встановленими законом обмеженнями». У зв’язку з цим, як пояснення такої законодавчої логіки все частіше можна почути таку казуїстичну тезу, нібито оскільки частина перша статті 44-3 КУпАП містить посилання на Закон України «Про захист населення від інфекційних хвороб», відповідно до статті 29 якого карантин встановлюється та відміняється Кабінетом Міністрів України, то адміністративна відповідальність за порушення встановлених Урядом України обмежень встановлена саме «відповідно до закону». Однак таке твердження є хибним, тому що в такому випадку вбачаються ознаки [недопустимого] подвійно-опосередкованого бланкетування правової норми КУпАП, адже вона фактично відсилає до спеціального законодавчого акту, який зі свого боку лише вказує на відповідні повноваження органу виконавчої влади своїм рішенням встановлювати певні правила, порушення яких можуть тягнути за собою таку відповідальність, а не безпосередньо встановлює їх.
При цьому, встановлення статтею 44-3 КУпАП адміністративної відповідальності за порушення правил щодо карантину людей, санітарно-гігієнічних, санітарно-протиепідемічних правил і норм, передбачених «іншими актами законодавства, а також рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними хворобами» є юридично некоректним. Така позиція обумовлена тим, що об’єктивні ознаки того чи іншого адміністративного правопорушення мають бути чітко викладені у статті (частині статті) Особливої частини КУпАП та зрозумілими для суб’єктів правозастосування, а наявна невизначеність є неприпустимою для законодавства про адміністративні правопорушення[25]. На аналогічній проблемі також наголошували В.І. Мотиль та Я.О. Дякін, зазначаючи про недоліки конструкції статті 44-3 КУпАП, яка відсилає до невизначеного переліку нормативно-правових актів, які містять відповідні правила щодо карантину людей, санітарно-гігієнічні, санітарно-протиепідемічні правила і норми[26]. А як слушно зауважує С.С. Ковальова, множинність та розпорошеність цих норм у численних нормативно-правових актах разом з необхідністю спеціальних знань для тлумачення їх змісту призвело до значних труднощів у реалізації правової конструкції статті 44-3 КУпАП на практиці[27].
Отже, наявні обмеження права на мирні зібрання в умовах карантинних обмежень, окрім явних ознак неконституційності нормативного закріплення таких обмежень у нормах регулятивного законодавства, мають ще й суттєві недоліки у частині пов’язаного з ними санкційного законодавства.
Висновки. Таким чином, наявний правовий механізм обмеження права на мирні зібрання передбачає лише два можливі способи такого обмеження.
а) обмеження індивідуального характеру (щодо конкретної особи або осіб), що полягає у винесенні адміністративним судом рішення про відповідні обмеження або заборони у порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства;
б) обмеження загального характеру (для невизначеного кола осіб), що полягає в оголошенні воєнного або надзвичайного стану у порядку, встановленому законами про воєнний і про надзвичайний стан, в умовах чого допускається, зокрема, обмеження права на мирні зібрання.
Будь-які відмінні обмеження права на мирні зібрання як основного й природного права кожної людини безумовно мають вважатися такими, що не відповідають статті 39 Конституції України та суперечать статті 64 Конституції України. Чинні ж обмеження призводять як до порушення конституційного права на мирні зібрання через його неправомірне обмеження, так і до виникнення проблем у правозастосовній практиці через невідповідність таких норм категорії якості закону, як складової принципу верховенства права.
Як результат, жодні «карантинні» обмеження права на мирні зібрання для відповідних суб’єктних адресатів не можуть мати ані впливу при вирішенні питання щодо його реалізації, ані правових наслідків у вигляді притягнення до адміністративної відповідальності за їх недотримання. Досліджувана проблематика зумовлює потребу у внесенні системних змін до чинного законодавства з метою його приведення у відповідність до норм Основного Закону України.