Гірські населені пункти України стикаються з унікальними викликами в управлінні через свої географічні, соціальні та економічні особливості. Організація ефективного місцевого самоврядування на цих територіях потребує особливого підходу, оскільки звичні методи управління, прийнятні для рівнинних або урбанізованих територій, можуть не відповідати потребам жителів гірських громад. Одним із важливих інструментів для подолання цих викликів є статут територіальної громади. Прийняття статуту дає змогу врегулювати відносини між місцевими органами влади та жителями, сприяє розвитку місцевої демократії, поліпшенню соціально-економічних умов та збереженню культурної спадщини гірських населених пунктів. У цій статті ми розглянемо, як прийняття статутів може поліпшити функціонування територіальних громад у гірських регіонах України та привести до їхнього сталого розвитку.
Визначення статуту територіальної громади. У 1997 році Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» в українське законодавство вперше було введено поняття статуту громади. Закон визначив статут основним локальним нормативно-правовим актом, що має вищу юридичну силу щодо інших рішень органів місцевого самоврядування та затверджується місцевою радою для узгодження окремих положень Конституції України та інших законів відповідно до особливостей громади. Згідно із Законом, статут має містити форми реалізації жителями народовладдя та порядок організації роботи місцевих рад[1].
Відтоді українське законодавство не зобов’язувало органи місцевого самоврядування приймати статути та не надавало чітких критеріїв їхнього змісту. У зв’язку з цим, увесь цей час керівництво громад на власний розсуд вирішувало, чи потрібен статут громаді та яким змістом його наповнити.
К. І. Наумова вважає, що «статут територіальної громади, передусім, є документом процедурно-нормативного характеру, який відображає особливості взаємовідносин усередині територіальної спільноти, зокрема представницького органу місцевого самоврядування. Його функційна роль полягає у врегулюванні правових відносин, що відображають особливості здійснення місцевого самоврядування на території відповідної громади в межах, визначених чинним законодавством України»[2].
Статут територіальної громади можна визначити як основний документ місцевого самоврядування, що регулює владно-громадські відносини, права й обов’язки громадян та органів місцевої влади, процедури взаємодії між мешканцями й органами влади, а також принципи організації управління територією.
На думку Д. Д. Заяць, «для ефективного здійснення населенням певної території самоврядних повноважень необхідно, щоб її жителі становили не аморфну та розрізнену сукупність окремих індивідів, а цілісну та відносно згуртовану спільноту, яка усвідомлює спорідненість своїх інтересів, цілей та бачення розвитку, особливості якої відображені саме у статуті. Прийняття статуту територіальної громади є одним із найважливіших кроків на шляху до створення суспільства самоврядних громад»[3].
Статут нерідко називають «локальною конституцією», оскільки він встановлює юридичні норми, що мають вищу силу на рівні громади порівняно з іншими місцевими актами. Тому слід погодитися з думкою Н. О. Чудик, що «саме орієнтація на прийняття статутів територіальної громади як своєрідних «міні-конституцій» або «малих конституцій» територіальних громад, найоптимальніше відповідає ідеям субсидіарності та самоорганізації населення за місцем проживання, розмаїття й свободи вибору жителями напрямів і видів локальної діяльності щодо вирішення питань місцевого значення»[4].
Більшість територіальних громад і досі не мають прийнятого статуту. У багатьох селах, селищах і містах ані місцева еліта, ані влада не порушували й не порушують питання необхідності розроблення статуту, бо навіть не уявляють, які переваги надає їм такий документ, не кажучи вже про гірські населені пункти, які здебільшого є сільськими чи селищними громадами, де села географічно розкидані по горах з обмеженою транспортною доступністю, де жителі не те що не розуміють переваг статуту, а й взагалі про нього ніколи не чули.
Відсутність статуту територіальної громади зумовлює велику кількість питань через те, що владно-громадські відносини у більшості випадків нормативно не врегульовані. Такі процедури, як: консультації з громадськістю, місцеві ініціативи, участь громадян у роботі наглядових рад комунальних підприємств, громадські слухання, громадська експертиза, створення та діяльність органів самоорганізації населення (будинкових, вуличних, квартальних та інших комітетів тощо), порядок звітування сільського, селищного, міського голови, постійних комісій та депутатів сільської, селищної, міської ради — необхідні складові кожного статуту територіальної громади. За таких умов та з такими формами діяльності громади статут буде не декларативним документом, а реальною «малою конституцією» громади.
Для гірських населених пунктів статут відіграє особливо важливу роль, оскільки він дає змогу адаптувати законодавчі норми та правила до специфічних умов і потреб громади, таких як: складний рельєф, віддаленість населених пунктів від центрів, обмежена інфраструктура та доступ до базових послуг[5].
У контексті вищезазначеного слід зазначити, що Верховна Рада України прийняла 9 травня 2024 року Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування» No 7283 від 13.04.2022, який очікує підписання Президентом України. Цей закон скасовує диспозитивність у прийнятті статутів громад і переводить ці норми в імперативний статус, надаючи громадам термін для прийняття своїх статутів до 1 січня 2027 року[6]. Також цим законом передбачено вже обов’язкові норми, які мають бути роз’яснені статутом громади[7]. З цього вбачається, що законодавцем здійснено спробу уніфікації чи систематизації структури статутів громад, про яку згадують у своїй статті О.В. Батанов та Н.О. Чудик[8]. Оскільки передбачено вісім обов’язкових напрямів правовідносин, що мають включатися до статуту, та дев’ятий, який дозволяє розглянути інші питання місцевого значення, що стосуються життєдіяльності територіальної громади та не суперечать законодавству.
Історико-культурне значення статуту. Гірські громади, такі як села та селища Карпатського регіону, зберігають багату історико-культурну спадщину, яка є важливим елементом їхньої ідентичності. Прийняття статуту може сприяти збереженню цих унікальних рис, регламентуючи питання, пов’язані з культурною спадщиною, національними символами, традиціями та іншими аспектами історичної значущості громади. Встановлення правових норм, що зберігають унікальні культурні та історичні елементи, може сприяти не лише внутрішньому згуртуванню громади, а й розвитку туризму та залученню інвестицій у гірські регіони.
Наприклад, у Статуті територіальної громади міста Львова детально прописані історичні та культурні особливості громади, зокрема її герб, хоругви та традиції місцевого самоврядування[9]. Такі елементи можна успішно використовувати й у гірських громадах, щоб підкреслити їхню унікальність. У багатьох гірських громадах Прикарпаття вже є традиції самоврядування, які збереглися з часів отримання Магдебурзького права. Закріплення цих традицій у статуті дозволить зберегти історичну пам’ять і підкреслити неповторність громади.
Регламентація владно-громадських відносин. Однією з найважливіших переваг прийняття статуту є врегулювання відносин між місцевою владою та жителями громади. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» надає загальні рамки для діяльності місцевої влади, але не регулює детально всі аспекти взаємодії. Прийняття статуту дозволяє врегулювати питання, що залишаються поза увагою законодавства, і таким чином підвищити ефективність управління громадою[10]. В Європейській хартії місцевого самоврядування зазначено, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції та вирішення якого не доручене жодному іншому органові[11].
Наприклад, у багатьох громадах без статуту механізм електронних петицій не працював належним чином через відсутність обов’язкових норм, які б гарантували їх розгляд. Статут установлював обов’язкову процедуру розгляду петицій, якщо вони набрали необхідну кількість підписів, а також зобов’язував місцеву раду реагувати на них відповідно до конкретних строків. Це підвищувало рівень участі громадян у процесах прийняття рішень та робило діяльність органів місцевого самоврядування прозорішою. Слід зазначити, що Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про звернення громадян» щодо електронного звернення та електронної петиції» від 2 липня 2015 року No 577-VIII було додано нову частину статті 46, де зазначено, що сесія ради скликається для розгляду електронної петиції, що набрала необхідну кількість підписів, протягом строку, встановленого для її розгляду, тобто закріплено обов’язковість розгляду електронної петиції[12]. Проте деякі громади й далі окремо зазначають у своїх статутах територіальних громад окремі положення про розгляд петицій, зокрема електронних.
Забезпечення доступу до базових послуг. Гірські населені пункти часто стикаються з проблемами доступу до базових послуг через географічну віддаленість та складний рельєф. Мешканці віддалених сіл і селищ можуть відчувати труднощі з отриманням адміністративних, медичних, освітніх та соціальних послуг через те, що центральні адміністративні офіси розташовані занадто далеко. Прийняття статуту може стати вирішенням цієї проблеми, оскільки він дозволяє враховувати специфіку гірських територій і прописувати механізми, які полегшать доступ до цих послуг.
Наприклад, у статуті можна передбачити організацію мобільних адміністративних офісів у складі, наприклад, відділів соціального захисту населення, земельних відносин, містобудування та архітектури, благоустрою, юридичного, навіть можна залучати представників комунальних підприємств, що займаються вивезенням твердих побутових відходів та вивезенням рідких нечистот тощо, які періодично виїжджатимуть до віддалених населених пунктів, щоб забезпечити жителям доступ до необхідних послуг без потреби довгих поїздок до центру громади. Крім того, статут може регламентувати механізми надання медичних та освітніх послуг з урахуванням віддаленості сіл та складності транспортної інфраструктури.
Підвищення прозорості управління та звітності. Прозорість управління — це важливий елемент ефективного самоврядування, особливо в громадах, де є обмежений доступ до інформації через віддаленість або ізольованість. Статут може передбачати регулярні звіти місцевої влади перед громадою, публічні консультації з громадянами щодо ключових питань розвитку громади, а також процедури для проведення громадських слухань. Це дозволяє підвищити рівень підзвітності влади та залученості мешканців у процеси прийняття рішень.
Зокрема, у статуті може бути закріплено порядок щорічного звітування сільського чи селищного голови, депутатів місцевої ради перед громадою не лише в адміністративному центрі громади, а й у старостинських округах чи навіть в інших населених пунктах. Це забезпечує регулярний контроль за діяльністю влади та сприяє підвищенню довіри громадян до органів місцевого самоврядування. У гірських населених пунктах, де зв’язок між жителями та владою може бути слабшим через географічну ізольованість, це особливо важливо.
Залучення інвестицій та міжнародної допомоги. Статут територіальної громади може стати потужним інструментом для залучення інвестицій і міжнародної допомоги. Багато міжнародних організацій, зокрема фонди Європейського Союзу, оцінюють наявність статуту як показник готовності громади до саморозвитку та здатності ефективно використовувати ресурси. Також у статуті громади можна передбачити обов’язковість прийняття стратегії розвитку відповідної громади, що ще більше відкриває можливостей для участі в різних грантових програмах чи конкурсах із залучення додаткових ресурсів на розвиток громади. Для гірських громад, де фінансові ресурси обмежені, залучення зовнішньої допомоги може стати ключовим фактором у вирішенні інфраструктурних проблем і розвитку місцевої економіки. Наприклад, у рамках програми «Громадянське суспільство та належне врядування» Міжнародного фонду «Відродження» було оголошено конкурс на «Підтримку спільних ініціатив неурядових організацій сусідніх малих територіальних громад», де в переліку критеріїв для відбору переможців було зазначено, що перевагу буде надано проєктним пропозиціям, поданим громадами, які мають власні статути[13].
Також статути територіальних громад можуть передбачати міжмуніципальні партнерства з іншими громадами не лише на території України, а й за кордоном, що також сприяє покращенню економічного, культурного, туристичного, міжмуніципального обміну досвідом та посиленню розвитку цих напрямів.
Наведемо приклад територіальної громади міста Сколе, Стрийського району, Львівської області, де в статуті закріплено окрему статтю під назвою «Міжнародні зв’язки територіальної громади», яка, серед іншого, зазначає, що з метою розвитку зовнішньоекономічних, науково-технічних, культурних, спортивних та інших зв’язків, органи місцевого самоврядування мають право укладати договори з іноземними підприємствами, організаціями, установами, а також з органами місцевого самоврядування інших держав[14]. На виконання цієї статті Сколівська територіальна громада підписала договори про партнерство з ґміною Леліс Республіки Польща, що дозволило територіальній громаді увійти до числа громад Львівщини, проєкти яких у рамках Програми Interreg NEXT Poland – Ukraine 2021–2027 стали переможцями[15]. Зокрема, проєктом «Леліс – Сколе» заплановано будівництво технічної інфраструктури та закупівлю обладнання для ліквідації наслідків стихійних лих, реконструкцію споруд знезараження питної води в м. Сколе та залучення понад 1 мільйона євро на виконання цих робіт[16].
Розвиток місцевих ініціатив та самоорганізації. У гірських громадах, де сусідські зв’язки є міцнішими, важливу роль відіграють органи самоорганізації населення – будинкові, вуличні, квартальні комітети[17], а також громадські організації та об’єднання. Прийняття статуту дозволяє закріпити ці механізми на правовому рівні та регламентувати їхню діяльність. Це сприяє активнішій участі мешканців у вирішенні локальних проблем, таких як ремонт доріг, організація громадських заходів, захист природних ресурсів тощо.
Т. О. Астапова переконана, що «місцеве самоврядування відіграє значну роль у процесі формування громадянського суспільства, оскільки всі громадянські права й масові форми активності громадян, різні позадержавні прояви суспільного життя зароджуються і зрештою реалізуються в місцевих громадах, що створюють базу громадянського суспільства»[18].
Наприклад, у гірських громадах Карпатського регіону часто створюються самоорганізовані об’єднання (кластери, асоціації) для вирішення екологічних питань або розвитку місцевого туризму. Наприклад, на теренах Славської селищної ради було створено Туристичну асоціацію «Курорт Славський», засновниками якої стали жителі та бізнесмени громади з метою розвитку та популяризації селища Славсько[19]. Статут може регламентувати процеси створення таких об’єднань, що допомагає залучати мешканців до активного життя громади та підвищує їхню відповідальність за спільний добробут.
Приклади впровадження статутів у гірських регіонах. У Карпатському регіоні України вже є приклади успішного впровадження статутів, які сприяли розвитку місцевого самоврядування та покращенню життя громади. Наприклад, у громаді селища Ворохта на Івано-Франківщині прийняття статуту дозволило врегулювати питання надання туристичних послуг, організації місцевих ініціатив та залучення інвестицій у розвиток туристичної інфраструктури. Статут став інструментом для покращення взаємодії між місцевою владою та бізнесом, що сприяло розвитку економіки громади та створенню нових робочих місць. Наведемо уривок із преамбули статуту громади селища Ворохта: «усвідомлюючи, що неможливо досягнути розвитку та високої якості життя, якщо жителі не є частиною процесу прийняття найважливіших рішень, що їх стосуються»[20].
Також, до прикладу, можна навести статут Усть-Чорнянської територіальної громади Тячівського району Закарпатської області, яким не лише врегульовано особливості територіальної громади, владно-громадські відносини, права й обов’язки громадян, процедури взаємодії між мешканцями та органами влади чи принципи організації управління територією, які частково згадуються в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», а й запропоновано деякі нововведення. Зокрема, передбачено нові форми участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення:
- загальні збори (конференції) членів територіальної громади;
- консультативно-дорадчі органи (громадські ради);
- участь у роботі інститутів громадянського суспільства (громадських організацій, благодійних фондів, професійних спілок та інших неприбуткових організацій), які опікуються питаннями здійснення місцевого самоврядування в територіальній громаді[21].
Окремо слід зазначити форми контролю за органами місцевого самоврядування, зокрема щодо контролю за екологічною ситуацією на території громади. За рішенням загальних зборів територіальної громади створюються громадські контрольні інспекції.
Своєю чергою, головні контрольні інспекції підзвітні та підконтрольні загальним зборам (конференції) територіальної громади і звітують перед ними про свою діяльність не менше двох разів на рік або на вимогу загальних зборів (конференції) у визначений ними час та спосіб.
Висновки. Наведені у статті приклади свідчать, що статут територіальної громади надає жителям додаткові можливості для участі в житті громади та здійснення ефективного громадського контролю.
Позитивні приклади з Карпатського регіону демонструють, як статут може допомогти громаді розвивати туризм, зберігати екологічну спадщину та залучати фінансування для розвитку інфраструктури. Завдяки статуту громада отримує не лише юридичну основу для ефективного управління, а й інструмент для залучення жителів до процесів прийняття рішень, що є важливою передумовою сталого розвитку гірських регіонів України.
Прийняття статутів територіальних громад у гірських населених пунктах України має низку переваг, які сприяють сталому розвитку цих регіонів, зокрема:
- допомагає зберегти історичну, культурну та екологічну спадщину громади;
- підвищує прозорість та відкритість в управлінні громадою, що створює нові можливості для залучення місцевих жителів до прийняття рішень;
- забезпечує доступ до базових послуг для всіх жителів громади з урахуванням специфіки гірських територій;
- слугує інструментом для залучення додаткових фінансових (інвестиційних), інтелектуальних, технологічних, інформаційних, соціальних та інших ресурсів для розвитку інфраструктури та території громади.
Отже, у гірських населених пунктах, де існують специфічні виклики через віддаленість, складний рельєф та обмежені ресурси, статут є ефективним інструментом самоврядування, який дає змогу врахувати всі особливості регіону та адаптувати управлінські механізми до потреб громади.