Постановка проблеми. Одним з найбільш примітних явищ у становленні та розвитку демократичної правової державності в Україні є відродження місцевого самоврядування та, на цій основі, – формування муніципального права як самостійної галузі права України. Сьогодні муніципальне право – це галузь права, яка динамічно розвивається. В основі її формування знаходяться об’єктивні передумови, які пов’язані насамперед з наявністю самостійного для муніципального права предмета правового регулювання як особливої сфери суспільних відносин, які виникають на базі тієї системи самоорганізації людей, яка визнається та функціонує за місцем їх проживання.
Формування доктрини та практики муніципального права є своєрідним детектором розвитку демократії в Україні, що концентрує у собі усі найскладніші суспільно-політичні, господарсько-економічні, соціально-культурні та інші проблеми перехідного періоду, віддзеркалює його суперечливість, незавершеність та невизначеність багатьох процесів та рішень. Багато з цих та інших питань муніципальної доктрини вже тривалий час знаходяться у фокусі уваги вітчизняних науковців, завдяки науковим розвідкам яких відбувається доволі активний творчий пошук нових методик, підходів до аналізу муніципально-правових явищ та процесів.
Втім, слід констатувати, що вітчизняна юридична наука приділяє увагу проблемам муніципально-правової доктрини доволі фрагментарно та ситуативно, які залишаються сферою наукових інтересів доволі вузького кола вчених-правознавців. Це безумовно негативно віддзеркалюється на процесах законотворення, практиці муніципального правокористування, експертному забезпеченні муніципальної реформи, вивченні засад місцевого самоврядування в закладах юридичної освіти тощо.
Стан опрацювання. За останні три десятиліття вітчизняна юридична наука виробила певні підходи до проблем місцевого самоврядування та муніципального права, чому сприяли праці М. О. Баймуратова, Ю. М. Бисаги, В. І. Борденюка, О. М. Бориславської, І. А. Галіахметова, К. В. Головко, В. П. Гробової, І. В. Дробуш, Б. В. Калиновського, В. М. Кампа, М. І. Корнієнка, В. В. Кравченка, П. М. Любченка, Н. В. Мішиної, М. П. Орзіха, І. С. Пироги, В. Ф. Погорілка, В. А. Стрільчука та ін. Прийняття Конституції України, формування законодавства про місцеве самоврядування, розвиток муніципального права стали потужним поштовхом до активізації української муніципології. Водночас у юридичній науці залишається чимало дискусійних питань щодо принципів, предмету і методу муніципального права як галузі права, його системи та функцій, ролі та місця у національній системі права тощо, авторський погляд на деякі з них викладений у цій статті.
Метою статті є обґрунтування сучасних підходів до розуміння принципів муніципального права як галузі права.
І. Вчення про принципи муніципального права у сучасній юридичній доктрині
Принципи муніципального права визначають стратегічні напрями розвитку та застосування основоположних засад муніципального права як галузі права. Сутність, зміст і функціонально-телеологічна спрямованість принципів муніципального права відображають фундаментальні цінності муніципалізму та місцевого самоврядування, місце і роль людини та її прав у відносинах з органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Трансформація вітчизняної галузі муніципального права в цілому та її принципів зокрема повинна відповідати стратегічним пріоритетам та сучасним європейським тенденціям розвитку європейського муніципального права, враховувати особливості національного муніципального права в контексті європейських традицій муніципалізму та муніципальної демократії.
Принципи муніципального права – це синергетична єдність норм, ідей та теорій, які покладаються в основу муніципального права як галузі права. При цьому ці принципи не залишаються константою, перманентно розвиваючись одночасно з розвитком муніципального права. Відображаючи фундаментальні цінності муніципалізму та місцевого самоврядування, а також місце і роль людини та її муніципальних прав у механізмі демократичної державності, іноді принципи муніципального права можуть випереджати розвиток муніципального права та муніципального законодавства.
У силу зазначеного, принципи муніципального права займають щодо норм та інститутів муніципального права панівне становище. Вони є свого роду меганормами, на підставі яких мають розвиватися, прийматися та застосовуватися «звичайні» ординарні норми муніципального права. Так, наприклад, у ст. 8 Конституції України наголошується, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Цей принцип відноситься як до загальноправових та конституційних принципів, так і до числа принципів муніципального права. Проте реальне застосування зазначеного принципу в сфері муніципально-правових відносин, як ми вже зазначали, досі відбувається на недостатньому рівні та вкрай суперечливо. Подекуди це може пов’язуватися також з тим, що законодавець не завжди закріплює цей принцип в юридичних актах.
Зокрема, особливо у контексті прагнення України приєднатися до європейських демократичних стандартів, дивною виглядає ситуація, коли у числі принципів місцевого самоврядування, передбачених у чинному Законі України «Про місцеве самоврядуванні в Україні»[1] такі принципи як верховенство права, гуманізм, визнання людини, її прав і свобод найвищою соціальною цінністю та головною метою місцевого самоврядування взагалі не згадуються. Парадоксальність цієї ситуації вбачається принаймні тому, що саме на рівні місцевого самоврядування, у конкретних територіальних громадах реалізуються практично всі права людини. Втім, у першому в історії України Законі «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування»[2] закріплювався принцип захисту прав, свобод і законних інтересів громадян, соціальної справедливості. У свою чергу, не лише принцип верховенства права, а й принципи гуманізму і соціальної справедливості, пріоритету прав та свобод людини і громадянина передбачено у Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування»[3], тоді як принцип верховенства права, як це знову ж таки не парадоксально, не було закріплено у таких важливих у розвиткові муніципального права та знакових для практики місцевого самоврядування законах України «Про органи самоорганізації населення»[4], «Про асоціації органів місцевого самоврядування»[5], «Про співробітництво територіальних громад»[6], «Про добровільне об’єднання територіальних громад»[7] та інших законах про місцеве самоврядування. У такому важливому не лише з точки зору муніципального права, а і конституційного, адміністративного, трудового та інших галузей права, законі як Закон України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні»[8] взагалі слово принцип відсутнє.
Водночас, принципи верховенства права, визнання людини, її прав та свобод найвищими цінностями закріплюються у якості основних принципів адміністративного судочинства[9], а також засад діяльності Кабінету Міністрів України[10], місцевих державних адміністрацій[11], комітетів Верховної Ради України[12] та інших органів публічної влади. Так, у Кодексі адміністративного судочинства України даний принцип знайшов своє закріплення у ст. 2 та розширене тлумачення у ст. 6, згідно якої, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Причому, як зазначається у частині четвертій цієї статті, забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
Також, принцип верховенства права закріплений і в інших законах, зокрема, «Про охорону прав на компонування напівпровідникових виробів»[13], «Про протимінну діяльність в Україні»[14], «Про верифікацію та моніторинг державних виплат»[15] тощо.
Попри те, що всі ці закони (у тому числі у сфері місцевого самоврядування) були прийняті у різні часи, сумнівно, що такий стан «вибіркової» нормативної регламентації принципу верховенства права (як і низки інших принципів, зокрема гуманізму і соціальної справедливості, пріоритету прав та свобод людини і громадянина) в Україні є свідченням еволюції поглядів законодавця у його ставленні до верховенства права та прагненні закріпити загальновизнані конституційні цінності. На наш погляд, така непослідовність та хаос у вітчизняному законодавстві (у тому числі у сфері місцевого самоврядування) щодо закріплення принципів права в цілому та принципу верховенства права зокрема є свідченням безсистемності всієї законопроєктної та законодавчої діяльності. Принаймні відсутність принципу верховенства права серед загальних засад організації та діяльності місцевого самоврядування є вельми симптоматичним в аспекті ставлення української держави до місцевого самоврядування в цілому.
Наразі надії щодо усунення багатьох системних недоліків у законопроєктуванні та законодавчій діяльності пов’язуються із Законом України «Про правотворчу діяльність»[16], який було прийнято «з метою впорядкування правотворчої діяльності в Україні, посилення взаємодії між учасниками правотворчої діяльності у процесі підготовки нормативно-правових актів, а також контролю за їх реалізацією, забезпечення участі громадянського суспільства у правотворчій діяльності та якості законодавства України». Так, згідно цього Закону серед принципів правотворчої діяльності у числі інших закріплені: «верховенство права, що включає, але не виключно, принципи законності, юридичної визначеності …; пріоритетності утвердження та забезпечення прав і свобод людини, дотримання міжнародних стандартів у сфері прав людини; … системності».
У силу цих та інших причин доктринального та прикладного характеру питання визначення принципів муніципального права знаходиться на початковій стадії свого вирішення, оскільки раніше воно практично не досліджувалося. Це пов’язувалося, зокрема, і з тим, що принципи муніципального права були замінені принципами місцевого самоврядування. Принципи муніципального права лише починають торувати собі шлях серед інститутів муніципального права, у зв’язку з чим вони, на жаль, далеко не завжди висвітлюються на сторінках не лише наукової, а і, особливо, навчальної літератури, що викликає у студентів, а подекуди і практиків відчуття того, що принципи є нічим іншим, як непотрібною теоретичною конструкцією, хоча насправді вони відіграють надзвичайно важливу роль.
Так, принципи муніципального права:
– виконують системоутворюючу роль, тобто зумовлюють формування у межах галузі нових інститутів. Так, визнання пріоритету прав і свобод людини і громадянина як принципу права поставило перед законодавцем та вченими завдання, пов’язане з формуванням та нормативним забезпеченням інституту суб’єктивних публічних прав приватних осіб, інституту адміністративної процедури, інституту адміністративних послуг. Основним призначенням названих інститутів на практиці стало їх забезпечення та реалізація принципу верховенства права насамперед як принципу адміністративного права[17]. Запровадження публічно-сервісної концепції спрямованості діяльності виконавчої влади стало результатом втілення нової української адміністративно-правової доктрини[18]. Втім, створення зручних і доступних умов отримання адміністративних послуг є однією з головних задач, що має вирішуватися не лише органами виконавчої влади, а й органами місцевого самоврядування. Адже основне призначення публічної адміністрації – надання послуг, і саме за якістю послуг кожен громадянин оцінює компетентність та доброзичливість влади. Важливо, що багато заходів з покращання якості надання адміністративних послуг у муніципальному секторі можуть упроваджуватися за власною ініціативою місцевих голів, місцевих депутатів, інших посадових осіб органів місцевого самоврядування[19], що оптимально віддзеркалює сутність та зміст принципів муніципального права та місцевого самоврядування;
– беруться до уваги у процесі законотворчої та нормотворчої діяльності, виступаючи орієнтирами для розвитку норм муніципального права. Так, у ст. 2 Європейської Хартії місцевого самоврядування[20] проголошується, що принцип місцевого самоврядування визнається в національному законодавстві та, у міру можливості, в конституції. У ст. 7 Конституції України проголошено, що в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування. У частині першій ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядуванні в Україні»[21] встановлено, що правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону;
– створюють основу для адміністративного контролю за місцевим самоврядуванням. Досить часто суд лише шляхом аналізу принципів муніципального права може дійти висновку про законність або незаконність дій та/або рішень суб’єктів місцевого самоврядування. Так, у ст. 8 Європейської Хартії місцевого самоврядування[22] проголошується, що будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом. Такий нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування, як правило, має на меті тільки забезпечення дотримання закону та конституційних принципів. Однак вищі інстанції можуть здійснювати адміністративний нагляд за належністю виконання завдань, доручених органам місцевого самоврядування. Адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування здійснюється таким чином, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти. У ст. 11 Хартії також закріплено, що органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві;
– заповнюють прогалини у сфері муніципально-правового регулювання суспільних відносин. Так, сьогодні в Україні досі не прийнято окремий Закон «Про територіальні громади», який відповідно до Конституції України мав би визначати основні засади самоврядування територіальної громади в Україні та детально закріплювати статус територіальної громади – первинного суб’єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій та повноважень. Водночас, у своїй практичній діяльності щодо вирішення питань місцевого значення територіальні громади та уповноважені ними суб’єкти системи місцевого самоврядування мають керуватися закріпленими згідно Конституції України у Законі України «Про місцеве самоврядуванні в Україні»[23] принципами про те, що «громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад» (частина перша ст. 3 Закону) та «первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста» (частина перша ст. 6 Закону). Втім ці норми-принципи профільного Закону фактично залишаються декларативними приписами, без відповідного процедурно-процесуального забезпечення реалізації. У силу цього, відповідні суб’єкти муніципальної правореалізації можуть та мають спиратися у процесі такої діяльності на принципи муніципального права (громадоправства (громадоцентризму, громадовладдя), верховенства права, пріоритетності утвердження та забезпечення прав людини тощо).
Виходячи з викладеного можна зробити висновок, що перед наукою муніципального права нині постало надзвичайно важливе завдання, пов’язане, по-перше, з виробленням оновленої системи принципів муніципального права, які максимально повно узгоджувалися б із предметом, методом, завданнями та функціями сучасного муніципального права. По-друге, з об’єднанням цих принципів в окремий фундаментальний інститут муніципального права. По-третє, на сучасному етапі демократичної трансформації муніципального права як самостійної галузі України в контексті поглиблення євроінтеграції важливо розробити концептуальні засади впровадження сучасних європейських принципів муніципального права з урахуванням основоположних міжнародних стандартів місцевого самоврядування та прогресивної муніципальної практики зарубіжних країн.
ІІ. Принципи муніципального права в умовах глобалізації та євроінтеграції: оновлення змісту та практики застосування
Підписання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом у 2014 році[24] та її ратифікація[25], закріплення у Конституції України стратегічного курсу України на набуття членства в Європейському Союзі у 2019 році[26], а також, в умовах повномасштабного вторгнення Путінської Московії в Україну, подання заявки на вступ до Європейського Союзу у лютому 2022 року, її підтримка та отримання Україною статусу кандидата у члени Європейського Союзу у червні 2022 року, врешті-решт – рішення Ради Європейського Союзу розпочати переговори щодо вступу України до Європейського Союзу у грудні 2023 році, надзвичайно загострили теоретичні проблеми комплексного оновлення змісту, значення, класифікації, нормативного закріплення та практики застосування принципів права в усіх галузях національної системи права, у тому числі у галузі муніципального права, правовими засобами якої забезпечується регулювання суспільних відносин які виникають в процесі визнання, становлення, організації та здійснення муніципальної влади, а також реалізації та захисту муніципальних прав людини.
Розробка доктринальних засад оновлення змісту, значення, класифікації принципів муніципального права, їх взаємозв’язку з сучасними стандартами прав людини та принципами організації і діяльності місцевого самоврядування є актуальною проблемою не тільки теоретичного, але й практичного характеру. Адже її розв’язання дозволить вирішити низку важливих проблем, пов’язаних з удосконаленням не тільки основоположних засад функціонування та організації системи місцевого самоврядування, але й з наповненням новим змістом існуючих та формуванням якісно нових муніципально-правових інститутів, модернізацією правового регулювання відносин, що виникають у зв’язку з вирішенням питань місцевого значення та якісним наданням муніципальних послуг, докорінною зміною ідеології муніципального законодавства, формуванням нової людиноцентристської доктрини муніципального права й удосконаленням підходів до викладання відповідного предмету у закладах вищої освіти юридичної спрямованості тощо.
Проведення комплексної муніципальної реформи в Україні потребує й розробки подальших пріоритетних напрямів реформування системи місцевого самоврядування з урахуванням європейських принципів і стандартів муніципальної демократії, зокрема таких основоположних принципів місцевого самоврядування, як принципи субсидіарності, повсюдності, децентралізації, верховенства права та людиноцентризму, що до цього часу не отримали адекватної розробки у муніципальній доктрині та системного запровадження у вітчизняному законодавстві та практиці муніципального громадоправства.
Виходячи з цих концептуальних позицій, у сучасній доктрині муніципального права послідовно стверджується та справедливо доводиться, що модернізація системи місцевого самоврядування має на меті оновлення або створення нових інституцій, які б створювали умови для перетворення суспільних відносин на локальному рівні згідно сучасним засадам визначення європейських принципів децентралізації, демократії та прав людини. Ця мета повинна відповідати стратегічному завданню модернізації місцевого самоврядування – створенню та підтримці сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, наданню жителям територіальних громад якісних і доступних публічних послуг на основі сталого розвитку дієздатної громади.
Виходячи з цього, Ю. В. Камардіна пропонує розглядати муніципальну реформу як вид правової реформи, певний комплекс організаційно-правових заходів, які призводять до суттєвих змін у системі місцевого самоврядування, що обумовлюються суспільними потребами формування за європейськими стандартами та принципами (децентралізації й субсидіарності) ефективного місцевого самоврядування з метою задоволення інтересів громадян у всіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальної громади[27].
У цьому зв’язку, вважає В. О. Демиденко, «доктринальне усвідомлення принципів муніципального права, їх всебічне втілення в процесі муніципально-правового регулювання створить можливість проводити муніципальну реформу в Україні цілеспрямовано, комплексно, послідовно, системно та, до певної міри, мінімізувавши політичну складову її проведення. Адже повноцінна реалізація принципів муніципального права зменшить залежність муніципальної реформи від політичної кон’юнктури. Принципи муніципального права створюють передумови для проведення муніципальної реформи в нашій країні в інтересах народу України, територіальних громад, а не певної політичної партії, фінансово-промислової групи, окремого політика з їх ситуативними меркантильними інтересами. Принципи муніципального права виступають своєрідним вектором розвитку муніципального права держави»[28].
Стосовно значення принципів муніципального права України також заслуговує на підтримку позиція І. А. Галіахметова, який вважає, що вони є «підґрунтям права, виступають активним центром у формуванні й розвитку муніципального права України. Принципи в узагальненому вигляді виражають природу муніципального права, забезпечують єдність його змісту, визначають спрямованість і найсуттєвіші риси регулювання муніципально-правової діяльності, сприяють її оптимізації. Будучи ідеями та найважливішими положеннями, принципи муніципального права є вираженням об’єктивних суспільних потреб на місцевому рівні територіального управління, які народ України пред’являє до регулювання діяльності держави. Вони служать чинником підвищення правової культури громадян і є взаємопов’язані»[29].
На думку С. А. Панасюка, «вирішення проблем «справжньої муніципалізації» публічної влади в Україні на засадах принципів Європейської хартії місцевого самоврядування є запорукою подальших кроків України щодо європейської інтеграції та можливості її активних дій на європейській та світовій аренах в процесах формування єдиного політичного, економічного та правового простору в якості рівноправного «гравця»». Зокрема, вважає він, «сприйняття законодавством України таких принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, як захист території місцевих співтовариств, цілісність їх кордонів, чітке законодавче закріплення процедури їх зміни, обов’язкове проведення консультацій з місцевими жителями щодо питань зміни меж території – спрямоване на створення ефективного законодавчого матеріально-процесуального механізму, є важливою запорукою інтенсифікації процесів розвитку як самостійного громадянського суспільства, так й демократичної, правової, соціальної держави»[30].
Схожу позицію займає С. Р. Павелків, який стверджує, що передусім європейські принципи муніципального права зосереджені у Європейські хартії місцевого самоврядування. Він вказує, що метою Хартії є встановлення загальних і вимірюваних європейських стандартів захисту прав місцевої влади та обраних представників місцевих громад, щоб дати громадянам можливість брати участь у процесах ухвалення рішень, які стосуються їхнього безпосереднього життєвого простору. Принциповим моментом щодо Хартії є те, що дотримання принципу самостійності місцевих органів самоврядування трактується як один із провідних критеріїв демократії, отож функціональне навантаження Хартії – це практичне забезпечення демократичних цінностей й захист прав людини. Сприйняття принципів Європейські хартії місцевого самоврядування як принципів муніципального права дозволяє останнє трактувати як правовий засіб реалізації функціонального навантаження Хартії»[31].
Отже, як засвідчує досвід проведення муніципальних реформ країн-членів Європейського Союзу, необхідність врахування відповідних принципів для забезпечення спроможності територіальних громад, що є необхідною передумовою для взаємодії, по-перше, в конституційно-правовому просторі місцевого самоврядування, який в умовах правової глобалізації трансформується в простір дії не тільки національних правових нормативів, а й в простір формування, розвитку та вдосконалення міжнародних правових стандартів місцевого самоврядування[32], та, в силу останнього, по-друге, виконання зобов’язань, пов’язаних із членством в Раді Європи та, з часом, в Європейському Союзі.
Актуальність дослідження проблематики принципів муніципального права додатково обґрунтовується нерозв’язаністю та складністю проблем організації та функціонування місцевого самоврядування в Україні, насамперед у частині визначення правосуб’єктності територіальних громад (насамперед щодо конституціоналізації їх статусу як юридичних осіб) та реалізації їх завдань та функцій, визначення їх виключної компетенції та компетенції їх представницьких і виконавчих органів, посадових осіб, кардинальної зміни принципів взаємодії між територіальними громадами та субрегіональним і регіональним рівнем місцевого самоврядування, запровадження європейських стандартів діяльності цих суб’єктів, вирішення яких переважно залежить від тих основоположних інституційних та функціональних принципів, що є основою впроваджуваних муніципальної реформи.
Втім, якщо питання теоретичного розуміння та практичної реалізації принципів місцевого самоврядування доволі плідно дискутуються провідними вченими – муніципалістами вже понад двадцяти років[33], то проблеми принципів муніципального права в Україні, за виключенням окремих наукових статей[34], майже не розглядалися на доктринальному рівні. До цього часу взагалі не сформовано єдине системне бачення принципів муніципального права, їх видової характеристики, змістової наповненості та функціонального значення.
Також відсутнє однозначне сучасне розуміння питання щодо співвідношення між принципами муніципального права та принципами місцевого самоврядування. До прикладу, якщо відповідні проблеми знайшли свого розв’язання у доктрині адміністративного права, як в аспекті співвідношення принципів адміністративного права та принципів державного управління[35], так і взаємодії принципів адміністративного права та принципів інших галузей права, їх співвідношення з принципами міжнародного права, європейського права, глобального адміністративного права та європейського адміністративного права, принципів адміністративного права, що сформовані європейськими адміністративними традиціями країн – членів Європейського Союзу, їх порівняння з принципами державного управління та галузевими принципами основних інститутів адміністративного права у пострадянських країнах, а також з принципами, зміст яких сформований судовою практикою Європейського суду з прав людини та які мають важливе значення для формування національної системи принципів адміністративного права[36], то в доктрині муніципального права відповідна тематика залишається фактично не дослідженою.
Виходячи з цього, на сучасному етапі активізації процесів включення України в євроінтеграційні процеси, об’єктивно загострюється проблема перегляду ціннісних засад галузі муніципального права, співвідношення принципів муніципального права та принципів місцевого самоврядування, їх зв’язку з предметом, методом та функціями муніципального права, муніципальними правами людини та цілями, завданнями та функціями муніципальної влади, у тому числі в аспекті забезпечення балансу публічно-правового та приватноправового регулювання відносин у сфері місцевого самоврядування, державних та місцевих інтересів, що виступають ключовими факторами формування системи принципів муніципального права.
Безумовно, в муніципально-правову доктрину України поступово впроваджуються теоретичні розробки зарубіжних вчених, у яких обґрунтовується необхідність всебічного дослідження нових для вітчизняної юридичної думки принципів муніципального права, муніципальної демократії та місцевого самоврядування Ради Європи. Це природно диктує необхідність вирішення проблеми осмислення змісту та системи принципів, запроваджених згідно європейських стандартів місцевого самоврядування у практичній діяльності суб’єктів муніципальної влади та закріплених в актах національного законодавства країн-членів Європейського Союзу, можливості їх використання у законопроєктній та законодавчій діяльності, зокрема, і вітчизняного муніципального законодавства, а також визначення місця окремих означених принципів в системі принципів галузі муніципального права України. Крім того, як вже зазначалося, важливо вирішити проблеми співвідношення принципів муніципального права та принципів інших галузей права, їх співвідношення з принципами міжнародного права, європейського права, глобального муніципального права та європейського муніципального права, принципів муніципального права, що сформовані у традиціях європейського муніципалізму країн – членів Європейського Союзу, їх порівняння та співвідношення з принципами місцевого самоврядування та галузевими принципами основних інститутів муніципального права у зарубіжних країнах, а також з принципами, зміст яких сформований судовою практикою Європейського суду з прав людини та які мають важливе значення для формування національної системи принципів муніципального права.
На наш погляд, колосальний концептуальний розрив у баченні системи принципів муніципального права між вітчизняною та європейською муніципально-правовою доктриною обумовлений різними підходами до визначення власне предмету та методу муніципального права, його визнання самостійною галуззю права, а також відмінністю муніципальних традицій, сформованих в конкретній національній правовій системі. Тому важливу увагу слід приділити вирішенню проблеми забезпечення єдиного доктринального тлумачення принципів галузі муніципального права, яким «притаманна прийнятність прогресивних загальнодемократичних ідей про природні права людини»[37], виходячи з єдності розуміння предмету і методу муніципального права та ціннісних пріоритетів розвитку територіальних громад, громадянського суспільства та соціально-правової держави. Адже в Україні, як і більшості пострадянських країн зберігається стійка тенденція розглядати муніципальне право як комплексну галузь права та законодавства у доволі широкому та абсолютно розмитому розумінні, включаючи до його предмету не тільки ключові питання організації («будівництва») органів місцевого самоврядування, їх формування, процесуального забезпечення діяльності, але й інші галузеві інститути, серед яких останнім часом дістали розвитку інститути муніципальної служби, зокрема її проходження та службової кар’єри у місцевому самоврядуванні, а також муніципальних фінансів, муніципальної власності, муніципального землекористування тощо.
Значною мірою принципи функціонування цих інститутів розробляються в доктрині та регулюються нормами адміністративного, фінансового, цивільного, господарського, аграрного, земельного та інших галузей права. Звідси, в силу такої одночасного регулювання та паралельної концептуалізації, муніципальне право традиційно вважається комплексною галуззю права (іноді – лише законодавства) або взагалі структурною частиною системи інших галузей права (насамперед, адміністративного права). На вади та ризики такого підходу ми звертали увагу раніше[38].
Варто звернути увагу й на інші концептуальні проблеми муніципально-правової доктрини. Стереотипний у науці підхід до розуміння принципів муніципального права як нормативно визначених керівних вимог ґрунтується на позитивістському підході до визначення їх природи та значення. Важливо відмітити й те, що принципи муніципального права часто як правило ототожнюються з принципами місцевого самоврядування.
Щодо останнього застереження, зазначимо, що подібні доктринальні проблеми тривалий час існували у адміністративному праві. Адже в радянський період принципи адміністративного права часто ототожнювалися з принципами державного управління, визначалися партійною ідеологією та відповідністю цілям радянського будівництва, переважно носили загальний характер та виступали інструментом забезпечення інтересів держави. З огляду на це, якісний перегляд змісту сформованих у радянський період принципів адміністративного права, державного управління, принципів правового регулювання, що знайшли закріплення в адміністративному законодавстві, був одним із вирішальних викликів на шляху демократичної трансформації галузі адміністративного права з моменту ухвалення Концепції адміністративної реформи в Україні[39] на основі «людиноцентристської концепції» адміністративно-правового розуміння, що сприяло не лише подоланню радянських стереотипів у розумінні предмету та методів адміністративно-правового регулювання, а й удосконаленню системи та розвитку інститутів українського адміністративного права[40].
На жаль, попри доволі успішні кроки та масштабні зміни у частині щодо децентралізації державної влади, об’єднання територіальних громад та реформування адміністративно-територіального устрою, що відбулись в останнє десятиліття, відповідні зміни жодною мірою не торкнулися муніципального права. Свідченням тому є принаймні те, що на відміну від Концепції адміністративної реформи в Україні, в якій чітко зазначалося, що «ключове місце у правовому забезпеченні адміністративної реформи посідає адміністративне право. Ця фундаментальна галузь українського публічного права органічно пов’язана з виконавчою владою, являючи собою, з одного боку, її правові засади, а з іншого – важливий засіб, інструмент її здійснення», в жодному з прийнятих в Україні за усі роки Незалежності нормативних документах стратегічного та концептуального значення взагалі не згадується муніципальне право, його предмет, метод, принципи, завдання, функції тощо.
Вищезазначений комплекс доктринальних та прикладних проблем обумовлює необхідність проведення спеціального комплексного дослідження, спрямованого на розв’язання суперечностей та формування оновлених концептуальних засад розуміння змісту, значення, класифікації принципів муніципального права в Україні, усунення прогалин в доктрині муніципального права щодо розуміння новітніх принципів муніципального права, їх зв’язків в системі принципів муніципального права та вимог щодо закріплення в чинному законодавстві про місцеве самоврядування, дотримання в правозастосовній практиці тощо.
Отже, серед ключових питань теорії принципів муніципального права слід виділити комплекс проблем, які потребують свого вирішення, зокрема:
– сучасне розуміння сутності, змісту та функцій принципів муніципального права;
– співвідношення принципів муніципального права та принципів місцевого самоврядування;
– вплив принципів муніципального права на процеси трансформації предмету та методу муніципального права;
– особливості європейського досвіду формування та реалізації принципів муніципального права та форми його рецепції в Україні;
– тенденції оновлення системи принципів муніципального права України на новітньому етапі з урахуванням вимог європейського муніципального права, міжнародного муніципального права, сучасних міжнародних правових стандартів місцевого самоврядування;
– класифікація принципів муніципального права, визначення місця і значення окремих принципів та їх видів в системі принципів муніципального права та форми їх нормативного закріплення в актах законодавства України тощо.
ІІІ. Принципи муніципального права у світлі нової муніципально-правової доктрини: концептуальні підходи
Концептуальний аналіз актуальних проблем доктрини та практики муніципального права дозволяє нам зробити наступні узагальнення, висновки та запропонувати авторський погляд на феномен принципів муніципального права.
По-перше, принципи муніципального права – це синергетична єдність основоположних ідей, які відображають рівень пізнання загальносоціальних і специфічних закономірностей розвитку муніципального права, вимог до належної, можливої або обов’язкової поведінки його суб’єктів, які відображають визнані у суспільстві і державі цінності сучасного муніципалізму та утворюють спрямовану на регулювання муніципально-правових відносин ієрархічну єдність юридичних норм.
Зміст та методологічні підходи до формування оновленої системи принципів муніципального права в Україні обумовлені не лише кардинальною трансформацією, модернізацією української держави, її апарату на демократичних засадах, децентралізацією державної влади, а й процесами становлення європейської моделі місцевого самоврядування та муніципалізму в Україні, потребами та наслідками рецепції міжнародних муніципальних стандартів за та зарубіжного муніципального досвіду, проблемами реалізації муніципальних прав людини та формуванням локальної системи їх захисту.
Трансформація галузі муніципального права України в контексті децентралізації державної влади кардинально змінює всю правову систему держави та фундаментальні галузі права (насамперед, конституційне та адміністративне право) та об’єктивно вимагає визначення змісту, значення та окреслення засад формування нової системи принципів муніципального права.
По-друге, концептуальні засади оновлення системи принципів муніципального права України потребують врахування уніфікованих принципів та стандартів муніципального права, вироблених європейською муніципально-правовою доктриною та практикою. Це – необхідний крок у подоланні доктринального розриву у розвитку керівних ідей галузі, її цінностей, орієнтирів, що виступають своєрідним «каркасом» галузі муніципального права і обумовлюють логіку розвитку системи законодавства про місцеве самоврядування.
У цьому плані сучасна теорія принципів муніципального права передбачає осмислення засад організації і функціонування муніципальної влади та реалізації і захисту муніципальних прав людини в Україні. Зазначена теорія передбачає формування: (а) концепції принципів муніципального права як самостійної галузі права; (б) концепції принципів функціонування муніципального права, його норм, інститутів, джерел тощо; (в) концепції принципів муніципального права як явища, що доповнює, урізноманітнює та демократизує правову систему України; (г) концепції взаємообумовленості принципів муніципального права з загально-правовими і конституційно-правовими принципами; (ґ) концепції взаємообумовленості публічно-правових та приватноправових начал у муніципальному праві тощо.
Також важливим є аксіологічні засади оновленої системи принципів муніципального права України, які відповідають гуманістичним, людиноцентристським засадам, у силу чого вони виступають ідейно-цілепокладаючим началом, ціннісним джерелом, керівними вимогами муніципального права, що визначають організацію і функціонування муніципальної влади та обумовлюють реалізацію і захист муніципальних прав людини.
В генетичному аспекті принципи муніципального права характеризуються змішаною соціальною юридичною природою та є результатом відображення як загальносоціальних демократичних процесів, так і специфічних закономірностей розвитку муніципалізму. З цієї точки зору зміст принципів муніципального права не повинен залишатися статичним у контексті проведення муніципальної реформи та впровадження в Україні міжнародних стандартів місцевого самоврядування, а динамічно розвиватися, що означає пропонувати нові, удосконалені способи визначення сутності, змісту та меж діяльності територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, їх взаємодії та взаємовідносин із державою, насамперед, органами виконавчої влади, надавати ефективні засоби захисту порушених прав у сфері місцевого самоврядування. Тому визначення змісту та спрямованості принципів муніципального права в рамках національної правової системи має проводитися з урахуванням, першочергово, об’єктів, на які спрямовується вплив, буття яких регулюється або охороняється нормами муніципального права, що встановлює певні вимоги, правила, стандарти, дотримання яких забезпечується публічним примусом у муніципальному праві, гарантіями правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування, судового захисту його прав, забезпеченням рівності перед законом усіх суб’єктів муніципального права тощо.
В гносеологічному аспекті принципи муніципального права виступають особливими юридичними категоріями, які відображають сутність та зміст муніципального права згідно з досягнутим рівнем муніципального праворозуміння.
З онтологічної позиції принципами муніципального права є основоположні ідеї, які не лише закріплені в різних формальних національних джерелах цієї галузі права (верховенства права, законності, демократизму, гуманізму та ін.), а й ті, які не мають такого закріплення у внутрішньому законодавстві, але набули визнання на міжнародному рівні, зарубіжному муніципалізмі або стійкій юридичній практиці, в реальних муніципальних правовідносинах.
В функціональному аспекті принципи муніципального права виступають, з одного боку, вихідними началами правового регулювання, які забезпечують узгодженість та ефективність системи муніципально-правових норм та інститутів, а з іншої – нормами прямої дії, безпосередніми регуляторами поведінки учасників муніципально-правових відносин, у тому числі за умови наявності прогалин та колізій у муніципальному праві.
Принципи муніципального права спрямовують та синхронізують механізм правового муніципально-правового регулювання суспільних відносин, детермінуючи нормотворчу та правозастосовну діяльність, служать основним критерієм правомірності та законності усіх дій суб’єктів муніципального права, здійснюючи вирішальний вплив на муніципальну правосвідомість та цементують муніципальний правопорядок.
По-третє, концептуалізація принципів сучасного українського муніципального права має особливе значення для доктрини і практики муніципально-правового регулювання, оскільки саме вони мають основний системоутворюючий потенціал юридичного забезпечення суспільних відносин у сфері формування, організації та функціонування муніципальної влади та реалізації і захисту муніципальних прав людини, а саме:
– принципи муніципального права є однією із визначальних ознак, які свідчать про самостійний статус муніципального права в системі права;
– будучи ідейно-цілепокладаючим началом, ціннісним джерелом, керівними вимогами муніципального права, принципи муніципального права є свого роду каркасом правового регулювання муніципальних правовідносин, які є головною складовою предмета муніципального права;
– принципи муніципального права детермінують сутність та зміст метода правового регулювання, характерного для даної галузі права та, в силу цього, специфічного правового режиму, який складається саме на основі особливих, притаманних лише муніципальному праву, принципів;
– принципи муніципального права детермінують сутність, зміст та форму (види) функцій муніципального права з точки зору його впливу на суспільні відносини у сфері формування, організації та функціонування муніципальної влади та реалізації і захисту муніципальних прав людини;
– принципи муніципального права обумовлюють тенденції розвитку муніципального права, визначаючі найбільш значущі та соціально витребуванні параметри формування, організації та функціонування муніципальної влади та реалізації і захисту муніципальних прав людини, які відповідають як інтересам територіальних громад та їх членів – жителів сіл, селищ та міст (місцеві інтереси), так і інтересам соціально-правової демократичної держави (державні інтереси), поєднання та гармонізація яких є однією телеологічних детермінант та соціально-економічних і політичних умов розвитку місцевого самоврядування.
Тим самим власні принципи муніципального права синергетично пов’язані із предметом, методом, функціями та системою галузі муніципального права й одночасно виражають основні пріоритети та напрямки її регулюючого впливу на суспільні відносини у сфері формування, організації та функціонування муніципальної влади та реалізації і захисту муніципальних прав людини. Звідси, специфічні принципи муніципального права виникають, знаходяться та діють у концептуальних точках єднання та взаємодії предмета, метода, функцій та системи даної галузі права.
По-четверте, принципи муніципального права тісно взаємозв’язані із принципами місцевого самоврядування, втім не є тотожними за сутністю, змістом, обсягом, видами тощо. Якщо принципи муніципального права визначають загальносоціальні та специфічні закономірності розвитку муніципального права, а також характер механізму муніципально-правового регулювання, природу зв’язків, які формуються в процесі цього регулювання та дії норм муніципального права, то принципи місцевого самоврядування – це обумовлені його природою основні, докорінні засади його організації та функціонування. Тобто вони, насамперед, є правовими вимогами, обов’язковими для виконання і дотримання в процесі реалізації конституційних приписів щодо визнання та гарантування місцевого самоврядування.
У принципах місцевого самоврядуванні проявляються певні вихідні ціннісні, ідейні та правові засади його організації та діяльності. У цьому аспекті, значення принципів місцевого самоврядування, насамперед, полягає у їх нормативно-регулятивному характері, взаємоузгодженості та взаємодії, сутнісної природи, ефективності впливу принципів на процеси формування муніципалізму в сучасній Україні. Так, нормативно-регулятивний характер принципів місцевого самоврядування проявляється в тому, що вони підлягають текстуальному закріпленню у правових актах. Тому норми-принципи володіють вищим ступенем гарантування, оскільки вони набувають значення загальних правил поведінки.
Разом з тим не тільки нормативне закріплення принципів місцевого самоврядування свідчить про їх авторитет. Також важливе значення має те, що такі принципи знаходять свій прояв у процесі організації та діяльності місцевого самоврядування, виявляючи загальносоціальні установки поведінки, певні цінності суспільства. Отже, роль принципів місцевого самоврядування, що виводяться із змісту та логіки системи права в цілому та муніципального права зокрема мають цілком самостійне значення у процесах становлення муніципалізму в сучасній Україні. У цьому аспекті можна говорити про співвідношення принципів муніципального права та принципів місцевого самоврядування як про ціле та часткове, загальне та особливе.
По-п’яте, на наш погляд, радянський підхід до розуміння принципів права в цілому та його галузей, насамперед конституційного (так званого «державного права та державного будівництва») та адміністративного права, не може виконувати роль ідейної надбудови для формування та розвитку оновленої системи принципів муніципального права України, що має будуватися на демократичних стандартах європейських країн – членів Європейського Союзу. Тому необхідне якісне та змістове оновлення системи принципів муніципального права, що: (а) враховує потреби формування конституційного простору місцевого самоврядування, (б) забезпечує організацію та функціонування муніципальної влади та (в) забезпечує реалізацію та захист муніципальних прав людини.
Виходячи з цього, проведення муніципальної реформи в Україні повинно будуватися на системному, уніфікованому розумінні сутності, змісту, значення, функцій основних груп принципів муніципального права для їх успішної реалізації, враховуючи, що саме принципи відіграють роль «опорних конструкцій» цієї галузі права, трансформація якого в умовах глобалізації та євроінтеграційних процесів з необхідністю передбачає перегляд та сутнісні зміни всього механізму муніципальної влади та гарантій реалізації муніципальних прав людини.
По-шосте, визначаючи роль і значення галузевих принципів муніципального права, у тому числі з точки зору процесів трансформації та оновлення його предмету, методу, системи та джерел, можна виділяти наступні групи галузевих принципів муніципального права України:
(а) принципи, пов’язані із загальними умовами виникнення та існування українського муніципального права: гідність; свобода; людиноцентризм, невідчужуваність і непорушність прав людини; заборона дискримінації; демократія; верховенство права; законність; солідарність; соціальність; сталий розвиток; унітаризм; вільний ринок;
(б) принципи, пов’язані із предметною обумовленістю та функціональною самостійністю українського муніципального права: визнання та гарантованість державою місцевого самоврядування; громадоправство та самостійність територіальної громади як первинного суб’єкта муніципально-правових відносин; самостійність, доступність та гарантованість муніципальних прав людини; дієвість та функціональність муніципального права; системність муніципального права; поєднання публічно-правових та приватноправових начал; наступність муніципального права; поєднання традицій та новацій у муніципальному праві; науковість муніципального права; програмність муніципального права;
(в) принципи, пов’язані із формами здійснення муніципального права: субсидіарність; децентралізація; поділ публічної влади на державну та муніципальну владу, їх організаційна відокремленість, розмежування їх функцій та повноважень; плюралізм організаційних форм здійснення муніципально-правових відносин; поєднання безпосередньої та представницької демократії; повсюдність місцевого самоврядування; правова, організаційна та економічна самостійність місцевого самоврядування; гармонізація та поєднання державних та муніципальних інтересів; транспарентність муніципально-правових відносин; колективність, колегіальність, одноосібність та індивідуалізм в муніципально-правових відносинах; підзвітність, підконтрольність та відповідальність суб’єктів муніципально-правових відносин; свобода асоціацій; адміністративний нагляд за діяльністю місцевого самоврядування; судовий захист місцевого самоврядування, муніципальної влади та муніципальних прав людини тощо.
Наведені принципи муніципального права України властиві усім демократичним державам світу, але зорієнтовані, насамперед, на країни Європи. Особливість сучасної соціально-демократичної та євроінтеграційної орієнтації України щодо внутрішньої муніципальної політики вбачається в тому, що вона орієнтується та поступово наближається до принципів та стандартів Європейського Союзу та Ради Європи, перманентно наповнюючись загальнолюдськими цінностями, які імплементуються в конституційний та муніципально-правовий простір України.
Підґрунтям встановлення оновленої системи принципів муніципального права України є відображення в його нормах та інститутах філософських парадигм та політико-правових про права людини, демократію, конституціоналізм та муніципалізм.
Концептуалізація цих принципів у муніципальній доктрині, їх системне закріплення у законодавстві України та усебічна реалізація у реальній муніципальній практиці стане свідченням та підтвердженням:
(а) врахування вікових історичних, національних і культурних традицій вітчизняного громадоправства та муніципалізму, а також соціальних, економічних, географічних, культурних, екологічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування в Україні;
(б) усвідомлення того, що повага до людини і захист її гідності – обов’язок будь-якої влади, у тому числі й муніципальної, та визнання, того, що сталий розвиток територіальних громад здійснюється перш за все в інтересах їх членів – жителів сіл, селищ та міст;
(в) визнання того, що дотримання рівних і невід’ємних прав кожної людини є основою справедливості і загального добробуту, а забезпечення права жителів на участь у місцевому самоврядуванні – є однією з засад будь-якого демократичного ладу, в силу чого українські міста, селища та села – це насамперед територія свободи та гідності;
(г) прагнення суспільства та держави досягти найвищих європейських та міжнародних стандартів у життєдіяльності українських міст, селищ та сіл, забезпечення їх жителів якісними послугами;
(ґ) переконання в тому, що в основі раціонального керівництва українськими містами, селищами та селами лежать принципи субсидіарності, децентралізації та забезпечення демократії участі широких верств жителів;
(д) зобов’язання держави зміцнювати практику раціонального керівництва українськими містами, селищами та селами як головної умови реалізації демократичних стандартів та досягнення цілей місцевого самоврядування, враховуючи, що саме раціональне керівництво громадами характеризується стійкістю, децентралізацією, справедливістю, ефективністю, транспарентністю і підзвітністю, участю громадянського суспільства і правами жителів та їх безпекою;
(е) схвалення державою та усебічної підтримки громадянським суспільством концепції «громада для всіх» – місця, де кожен житель, незалежно від рівня добробуту, раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, сексуальної орієнтації, строків проживання у місті, мовними чи іншими ознаками бере дієву участь у муніципальному житті та реалізації муніципальних прав людини;
(є) усвідомлення державою, громадянським суспільством, територіальними громадами та кожним окремим жителем міста, селища або села своєї відповідальності перед Богом, Українським народом і українською державою, власною совістю, попередніми, нинішнім та прийдешніми поколіннями українців та українок за долю своїх міст, селищ або сіл, збереження їх історії та примноження їх досягнень і традицій, здійснення стратегій їх сучасного та перспективного розвитку, зростання їх ролі в соціально-економічному, громадсько-політичному або духовно-культурному житті України, Європи та Світу.