Безпосереднє застосування органами судової влади Конституції України (далі – Конституція або Основний Закон) потребує наявності в самій Конституції або в процесуальному законодавстві спеціальних юридичних засобів і способів. Система таких засобів і способів утворює механізм правового регулювання, який є нормативно-організованим, послідовним комплексним процесом, спрямованим на результативне втілення Конституції у життя[1]. Повнота та дієвість такого механізму є необхідною й достатньою умовою ефективного правового регулювання. Своєю чергою, критерієм ефективності правового регулювання є його спроможність приводити до максимально можливих позитивних результатів за рахунок обґрунтованих, розумних і доцільних витрат та обмежень[2]. У нашому випадку таким результатом слід визнати реальне, а не ілюзорне застосування органами судової влади Конституції як акта прямої дії, від якого значною мірою залежить виконання державою свого головного обов’язку – утверджувати та забезпечувати конституційні права і свободи людини.
Серед науковців, які досліджували особливості судового застосування Конституції, можна згадати: А. Єзерова, В. Лемака, І. Гловюк, М. Мельника, М. Савчина, О. Водяннікова, С. Різника та ін. Водночас уже згаданий механізм правового регулювання (далі також – механізм) безпосереднього застосування органами судової влади Конституції продовжує перебувати на стадії розвитку, що зумовлює потребу в подальших наукових розвідках у цій сфері.
Тож метою цієї статті є дослідити генезу виникнення та розвиток механізму правового регулювання застосування органами судової влади Конституції як акта прямої дії в Україні, оцінити сучасний стан такого механізму в процесуальному законодавстві та запропонувати шляхи його вдосконалення.
Механізм застосування органами судової влади Конституції як акта прямої дії з 1996 року по 2016 рік.
Розвиток механізму застосування органами судової влади Конституції як акта прямої дії в Україні доцільно поділити на два періоди. Перший – розпочався з часу прийняття 28 червня 1996 року Конституції і тривав до 30 вересня 2016 року, коли набрав чинності закон України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)»[3]. Визначальною рисою цього періоду стало те, що вперше в Україні в статті 8 Конституції передбачили принцип її прямої дії[4]. Як зазначає О. Водянніков, цей принцип доповнює конструкцію всієї статті 8, яка складається з трьох взаємопов’язаних положень: (1) про верховенство права, (2) про найвищу юридичну силу Конституції та (3) про пряму дію норм Конституції[5].
Майже одразу після появи цих новел Пленум Верховного Суду України прийняв Постанову «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя», в якій наголосив, що «суди при розгляді конкретних справ мають оцінювати зміст будь-якого закону чи іншого нормативно-правового акта з точки зору його відповідності Конституції і в усіх необхідних випадках застосовувати Конституцію як акт прямої дії»[6]. Таке формулювання винесло на порядок денний потребу встановлення «необхідних випадків», за наявності яких органи судової влади повинні застосовувати принцип прямої дії Конституції. Однак відповіді на питання про те, як втілити цей принцип при здійсненні правосуддя, Основний Закон не надав, що покладає обов’язок зі створення відповідного механізму на законодавчу владу. Сам Пленум запропонував наступні випадки, коли суд безпосередньо застосовує Конституцію:
1) коли зі змісту норм Конституції не випливає необхідність додаткової регламентації її положень законом;
2) коли закон, який був чинним до введення в дію Конституції чи прийнятий після цього, суперечить їй;
3) коли правовідносини, що розглядаються судом, законом України не врегульовано, а нормативно-правовий акт, прийнятий Верховною Радою або Радою міністрів Автономної Республіки Крим, суперечить Конституції;
4) коли укази Президента України, які внаслідок їх нормативно-правового характеру підлягають застосуванню судами при вирішенні конкретних судових справ, суперечать Конституції України[7].
З одного боку, ці положення відіграли визначну роль у підвищенні значення Конституції як Основного Закону та в становленні правосуддя в Україні на нових конституційних засадах і надали єдине спрямування діяльності судів[8]. З іншого – запропоноване Пленумом роз’яснення зробило лише перший крок у забезпеченні безпосереднього застосування судами Конституції, який в окремих частинах виявився суперечливим. Як слушно зазначає М. Савчин, органи судової влади не можуть відмовити у захисті «основного права», посилаючись на недоліки поточного законодавства в якості обґрунтування неможливості застосування відповідних приписів Конституції[9]. Тому підхід, за якого безпосереднє застосування Конституції неможливе, коли зі змісту її норм випливає необхідність додаткової регламентації законом, узалежнює принцип прямої дії Конституції від наявності поточного законодавства та нівелює його у випадках наявності прогалин у правовому регулюванні.
Спростування такого підходу Пленуму можна віднайти і в юридичних позиціях Конституційного Суду України (далі – Конституційний Суд). Наприклад, у хрестоматійній справі щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання Конституційний Суд висловив позицію, за якою: «норми Конституції застосовуються безпосередньо незалежно від того, чи прийнято на їх розвиток відповідні закони або інші нормативно-правові акти»[10]. Саме такий підхід відповідає Конституції, яка не вимагає, щоб право на мирні зібрання залежало від запровадження закону, який би врегульовував це право. Стверджувати протилежне означає визнавати стару позитивістську ідею про те, що положення Конституції щодо прав людини не мають прямої дії та вимагають ухвалення законів, які «активують» відповідні права[11].
Звісно, обмеження безпосереднього застосування Конституції за відсутності додаткової регламентації законом в окремих випадках є прийнятним або навіть і необхідним. Наприклад, коли йдеться про виконання конституційних обов’язків людини чи застосування обмежень конституційних прав людини, деталізацію яких покладено на закони. Проте це не дозволяє стверджувати ipso facto про неможливість застосування Конституції як акта прямої дії, якщо з її змісту випливає необхідність додаткової регламентації законом. Подібні недоліки у роз’ясненнях Верховного Суду України можна пояснити тим, що до 1996 року принцип прямої дії Конституції не був широко відомий для юридичної спільноти, яка після десятиліть юридичного позитивізму радянського зразка лише вчилася сприймати цінності європейського конституціоналізму як взірець для наслідування.
На позитивну оцінку заслуговує твердження Пленуму Верховного Суду України про застосування судами Конституції безпосередньо у випадку, коли закон, який був чинним до введення її в дію чи прийнятий після цього, суперечить їй. Однак і тут Пленум не проявив послідовності та зазначив, що «у разі невизначеності в питанні про те, чи відповідає Конституції застосований закон або закон, який підлягає застосуванню в конкретній справі, суд за клопотанням учасників процесу або за власною ініціативою зупиняє розгляд справи і звертається з мотивованою ухвалою (постановою) до Верховного Суду України[12]».
Вочевидь така позиція була висловлена з урахуванням закону України «Про Конституційний Суд України», який Верховна Рада України прийняла за декілька тижнів до появи Постанови Пленуму. Стаття 83 цього закону передбачала, що «у разі виникнення у процесі загального судочинства спору щодо конституційності норми закону, яка застосовується судом, провадження у справі зупиняється. За таких умов відкривається конституційне провадження у справі і справа розглядається Конституційним Судом невідкладно[13]». Розвиваючи такий підхід, Цивільний процесуальний кодекс України 2004 року[14] (далі – ЦПК) та Кодекс адміністративного судочинства 2005 року[15] (далі – КАС) у своїх перших редакціях встановлювали, що:
«у разі виникнення у суду сумніву під час розгляду справи щодо відповідності закону чи іншого правового акта Конституції України, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України, суд звертається до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта».
Частина четверта статті 9 КАС також передбачала, що «у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України … суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу[16]». Проте через невдалість формулювання ця норма не змогла розвинути закладений у Конституції принцип її прямої дії. Адже загальновідомо, що лише Конституційний Суд уповноважений визнавати нормативні акти такими, що не відповідають Конституції, згідно з визначеним Конституцією переліком[17]. Тому застосування цієї норми адміністративними судами обмежується нормативно-правовими актами, які уже визнані такими, що не відповідають Конституції, або актами, перевірка яких не віднесена до повноважень Конституційного Суду (нормативно-правові акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади тощо). Відтак очевидно, що глобально такий стан речей не забезпечує застосування Конституції як акта прямої дії в усіх необхідних випадках.
Своєю чергою, у Господарському процесуальному кодексі України (далі – ГПК) в редакції до 15 грудня 2017 року, Кримінально-процесуальному кодексі 1960 року, Кримінальному процесуальному кодексі України 2012 року (далі – КПК), Кодексі України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП)[18] взагалі не було згадок про порядок дій суду у випадках виникнення спору чи сумніву щодо відповідності правового акта Конституції.
Наведене дозволяє зробити висновок, що прийняті та змінені після прийняття Конституції процесуальні кодекси експліцитно не наділили органи судової влади повноваженнями застосовувати Конституцію як акт прямої дії навіть за наявності очевидної суперечності між нею та іншим правовим актом. Натомість у випадках сумніву чи спору щодо відповідності такого акта Конституції суди повинні були зупиняти здійснення правосуддя до винесення Конституційним Судом рішення щодо його конституційності.
Такий механізм став наслідком абсолютизації в Україні ролі Конституційного Суду як «єдиного» органу конституційного контролю. Проте такий погляд, який і тоді був щонайменше поверхневим, сьогодні ж взагалі не має права на існування. Тому слід погодитися із С. Різником, який стверджує, що ці редакції процесуальних кодексів майже не розвивали закладені у статті 8 Основного Закону принципи верховенства права і прямої дії Конституції, суттєво стримуючи і без того не надто велику активність суддів у їх утвердженні[19]. Тому залишається лише констатувати, що перша спроба запровадити протягом 1996-2016 років механізм безпосереднього застосування Основного Закону виявилася неспроможною створити процесуальну основу для ефективного застосування судами Конституції як акта прямої дії.
Механізм застосування органами судової влади Конституції як акта прямої дії в цивільному, господарському та адміністративному судочинстві з 2016 року по сьогодні.
Другий період розпочався разом із конституційною реформою правосуддя 2016 року та триває по сьогодні. Ця реформа була викликана невиконанням системою правосуддя поставлених перед нею завдань на належному рівні[20], що стало особливо помітно після подій Революції Гідності 2013-2014 років. Незважаючи на тривалі процеси попередньої підготовки, початком цієї реформи, як і другого періоду, пропонуємо вважати набрання чинності 30 вересня 2016 року законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)». Серед головних його змін варто згадати покладення на суддів обов’язку керуватися верховенством права, на відміну від попереднього підкорення лише закону, закріплення розумності строків розгляду справи як засади судочинства, посилення гарантій незалежності суддів, побудову нової системи судоустрою замість судів загальної юрисдикції, спричинену відокремленням органу конституційної юрисдикції від судової влади[21].
Хоч такі зміни не передбачили механізму застосування Конституції як акта прямої дії, вони створили передумови для нової спроби його впровадження в процесуальному законодавстві. Тому після внесення змін до Конституції мало місце інституційне реформування судової системи та процесуального права. Зокрема, з метою подолання процесуальних проблем, які перешкоджають ефективному судовому захисту в Україні 3 жовтня 2017 року Верховна Рада України прийняла Закон №2147-VIII[22]. Цей Закон набрав чинності 15 грудня 2017 року разом із початком роботи новосформованого Верховного Суду. Очікувано, що однією із головних його новел став механізм застосування судами Конституції як акта прямої дії. На відміну від попередньої спроби, окрім цивільного та адміністративного судочинства, його також запровадили в господарському судочинстві. У такий спосіб законодавець засвідчив поступове поширення механізму безпосереднього застосування Конституції на всі процесуальні галузі. Новими редакціями статей 7 КАС, 10 ЦПК, 11 ГПК передбачено наступне:
«Якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції як норми прямої дії.
У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду[23]».
Такі зміни процесуального законодавства надали правового значення «висновку про суперечність» замість «сумніву у відповідності» правового акта Конституції. Це дозволило абсолютно по-новому розглянути питання безпосередньої дії Основного Закону при здійсненні правосуддя. На думку Л. Летнянчина, таке регулювання спонукає суди до ініціативності, відповідальності і творчості щодо безпосереднього застосовування норм Конституції у конкретній справі, і лише потім звертатися до Верховного Суду для внесення подання до Конституційного Суду для вирішення питання конституційності застосованого правового акта[24].
Наголосимо, що в таких випадках суди лише не застосовують закон чи інший правовий акт на підставі висновку про його суперечність Конституції та залишають здійснення остаточного конституційного контролю (встановлення відповідності Конституції) за Конституційним Судом. Тому погоджуємося із С. Різником, який охарактеризував таку перевірку судами правових актів формою проміжного конституційного контролю[25]. Відзначимо, що появу нормативного інструментарію для здійснення такого конституційного контролю можна прослідкувати лише після початку другого періоду, коли суди отримали експліцитні повноваження для перевірки правових актів на суперечність Конституції. Тому про здійснення судовою владою проміжного конституційного контролю до конституційних трансформацій 2016-2017 років, якщо і можна говорити, то лише умовно та з високим рівнем ілюзорності.
Розглядаючи запропонований процесуальними кодексами інструментарій як комплексний процес, пропонуємо виділити окремі послідовні етапи, виконання яких вимагається від суду, який безпосередньо застосовує Основний Закон під час розгляду судових справ. Найперше суд повинен встановити фактичні обставини та зміст спірних правовідносин, після чого визначити правові норми, що підлягають застосуванню до правовідносин. З’ясування цих питань є обов’язковим для правильного вирішення будь-якої господарської, адміністративної чи цивільної справи, а також є передумовою для здійснення проміжного конституційного контролю. Адже під час розгляду справи суд може перевіряти на суперечність лише ті положення актів, які підлягають застосуванню. Якщо предмет спору відсутній чи правовий акт не підлягає застосуванню у справі, суд не може розглядати питання про його суперечність Конституції.
Процесуальні кодекси оминають відповіді на питання, хто може ініціювати таку перевірку. Обґрунтованим видається наділення таким правом як учасників справи, які мають заінтересованість у її вирішенні, так і суду, який розглядає справу. Щодо останнього суб’єкта, то на відміну від остаточного конституційного контролю, ініціювання якого неможливе органом, який його здійснює, особливість проміжного контролю полягає в тому, що необхідність його здійснення може виникнути лише після відкриття провадження у справі. Не варто забувати, що проміжний конституційний контроль є не самоціллю, а засобом вирішення юридичного спору чи інших судових справ, у передбачених законом випадках. Тому заперечення ініціативності суду щодо такої перевірки за відсутності звернення учасника справи спричинить застосування до спірних правовідносин правового акта, який може суперечити Конституції.
Обґрунтовуючи не тільки право, але й обов’язок судді проявляти ініціативу у випадку необхідності здійснити проміжний конституційний контроль, пропонуємо звернути увагу на принцип jura novit curia («суд знає закони»), який полягає в тому, що: 1) суд знає право; 2) суд самостійно здійснює пошук правових норм щодо спору безвідносно до посилання сторін; 3) суд самостійно застосовує право до фактичних обставин спору (da mihi factum, dabo tibi jus)[26]. Знання судом права охоплює не лише правові акти законодавчої чи виконавчої влади, але й Конституцію як акт установчої влади, що і зобов’язує його в усіх необхідних випадках самостійно ініціювати питання про її застосування як акта прямої дії.
Суд, який застосовує норму до конкретних справ, повинен за необхідності роз’яснювати та тлумачити її. Тому обов’язок суду – не лише знати право, але й говорити, що є правом. Якщо у справі застосуванню підлягають дві норми, які суперечать одна одній, він повинен вирішувати питання про застосування кожної з них. У випадку, коли суперечність виникає між будь-яким правовим актом та Конституцією, яка має найвищу юридичну силу, справу потрібно вирішувати саме на підставі Конституції, а не іншого акта законодавства[27].
Такі міркування є очевидними для західної правничої спільноти. Навряд чи хтось і в українській науковій спільноті сьогодні всерйоз буде їх оспорювати. Проте у практиці судів ще можна зустріти випадки, коли вони самоусуваються від виконання такого обов’язку, що подекуди трапляється навіть за наявності клопотання учасника справи про застосування Конституції як акта прямої. Наприклад, у відповідь на таке клопотання у справі №944/6128/19 Яворівський районний суд Львівської області, рішення якого апеляційна інстанція залишила без змін[28], безпідставно заявив, що він не має повноважень застосувати Конституцію як акт прямої дії[29]. Для запобігання таким випадкам у майбутньому пропонуємо доповнити частину шосту статті 10 ЦПК, частину четверту статті 7 КАС та частину шосту статті 11 ГПК положеннями наступного змісту:
«Суд перевіряє правовий акт, який підлягає застосуванню у справі, на суперечність Конституції України за власною ініціативою або за заявою (клопотанням) учасника справи. Якщо ініціатором перевірки є учасник справи, суд зобов’язаний надати мотивовану оцінку такій заяві (клопотанню) в судовому рішенні, крім випадку, якщо така заява (клопотання) очевидно не стосується предмета спору, є явно необґрунтованою або неприйнятною з огляду на положення Конституції чи практику Конституційного Суду України.»
Встановивши потребу перевірки правового акта на суперечність Конституції, суд має провести спробу узгодити їх зміст і ціннісний вимір за формулою «будь-який правовий припис втілює конституційну норму». Це означає, що судам слід виходити з презумпції конституційності правового акта, який підлягає застосуванню у справі. Тому якщо під час тлумачення положень закону чи інших актів виявиться, що можливі два його значення, суд відхиляє те значення, яке призводить до визнання закону неконституційним, підтримуючи значення, яке підтверджує його відповідність Конституції[30]. Прикладом застосування судами такого конституційно-конформного тлумачення правового акта може слугувати практика у справах про поновлення публічних службовців, звільнених на підставі закону України «Про очищення влади».
З одного боку, цей закон передбачає перелік осіб, на яких поширюється дія «люстраційних заходів», зміст яких полягає в автоматичному обмеженні доступу до переважної більшості посад публічної служби. З іншого – закон встановив здійснення очищення влади на принципах: верховенства права, презумпції невинуватості, індивідуальної відповідальності, гарантування права на захист[31]. Тому у справах про поновлення «люстрованих» публічних службовців органи судової влади виробили підхід, за яким обов’язок доведення причетності службовців до спроби узурпації влади, а саме – здійснення такими особами посягання на захищені законодавством про люстрацію цінності конституційного ладу, покладається на представників держави. На практиці чи не у всіх випадках ці представники не могли довести такі посягання, що спричиняло задоволення позовів про поновлення «люстрованих» громадян[32].
Ця ситуація цікава тим, що, маючи підстави для висновку про суперечність закону Конституції, суди утримувалися від таких висновків. Натомість вони інтерпретували передбачені люстраційні заходи у світлі конституційних принципів, які були зазначені у самому законі. Пропонуємо нормативно закріпити такий підхід шляхом доповнення частини шостої статті 10 ЦПК, частини четвертої статті 7 КАС та частини шостої статті 11 ГПК наступним реченням:
«Якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт може бути витлумачений у спосіб, що суперечить Конституції України та у спосіб, що не суперечить Конституції, то суд застосовує такий закон чи інший правовий акт, витлумачивши його у спосіб, що не суперечить Конституції.»
У випадку неможливості узгодити зміст і ціннісний вимір Конституції та правового акта, суд повинен робити висновок про суперечність правового акта Конституції. З огляду на те, що КАС, ЦПК та ГПК передбачають механізм прямої дії лише норм Конституції, суди повинні зазначити конкретні її положення, які підлягають застосуванню у справі як нормативна підстава вирішення спору. На відміну від попередніх редакцій ЦПК і КАС, чинні процесуальні кодекси не регламентують дій суду у разі наявності сумніву щодо відповідності нормативно-правового акта Конституції. Такі ситуації слід тлумачити на користь презумпції конституційності правових актів, які підлягають застосуванню у справі.
Таким чином, лише за наявності в суду безспірного переконання про суперечність правового акта Конституції у нього виникає обов’язок не застосовувати його, а застосувати норми Конституції як норми прямої дії. Якщо суд не вбачатиме суперечності правового акта Конституції або матиме лише сумнів у такій суперечності, учасники справи, які виявлять незгоду з такою позицією, мають право на апеляційний перегляд справи чи у передбачених законом випадках – на касаційне оскарження судового рішення. Надалі вони зможуть звернутися із конституційною скаргою до Конституційного Суду, рішення якого може стати підставою для перегляду справи за виключними обставинами. Щоправда, остання опція передбачена лише для випадків застосування закону України, який, на думку особи, щодо якої він застосований, суперечить Конституції.
З одного боку, висновок суду про суперечність правового акта Конституції є достатньою підставою для застосування її норм як норм прямої дії. З іншого – у ГПК, КПК та КАС, як і раніше, лишається така обов’язкова підстава для зупинення провадження у справі як «об’єктивна неможливість розгляду справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження»[33]. Така норма була актуальною за попереднього правового регулювання, коли суди не могли безпосередньо застосовувати Конституцію, а повинні були спочатку звернутися до Верховного Суду, щоб він вирішив питання про звернення до Конституційного Суду.
Проте після 15 грудня 2017 року суд повинен звертатися до Верховного Суду лише після винесення рішення у справі, в якій застосовано норми Конституції як норми прямої дії. Тому такі звернення судів не можуть оформлюватися під час розгляду та вирішення справи, а мають бути направлені після завершення судового розгляду, коли інститут зупинення провадження вже непотрібний. Відтак у сучасних умовах така підстава для зупинення провадження лише стримує активність та ініціативність судів у безпосередньому застосуванні Конституції, що зумовлює необхідність її перегляду.
Щодо згаданих звернень судів до Верховного Суду, то варто зазначити, що трапляються випадки, коли суди, після незастосування правового акта, що за їх висновком суперечить Конституції, не виконують такого обов’язку або згадують про це лише в мотивувальній або в резолютивній частині рішення [34]. Одна з причин наведеної проблеми – процесуальні кодекси містять прогалину щодо форми та строків звернення до Верховного Суду. Обґрунтованість такого висновку підтверджує статистика: станом на листопад 2022 року із 30 випадків, коли суди звернулися до Верховного Суду в порядку цивільного, господарського та адміністративного судочинства, 20 – подані на підставі звернення від суду, судді або суддів, 7 – оформленні як ухвали, які є частиною судового рішення, яким завершено розгляд справи, або окремими судовими рішеннями, ще 3 звернення подані на підставі рішень суду[35]. Для усунення прогалини, яка породжує неоднакове застосування норм права, пропонуємо викласти другий абзац частини шостої статті 10 ЦПК, а також частини четвертої статті 7 КАС та частини шостої статті 11 ГПК у наступній редакції:
«У такому випадку протягом десяти робочих днів суд, який розглядав справу, після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду у формі ухвали, оформленої як окреме судове рішення з дотриманням вимог, встановлених законом для конституційного подання, для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України».
Для забезпечення дотримання суддями таких норм пропонуємо викласти пункт 2 частини першої статті 106 закону України «Про судоустрій і статус суддів», яка закріплює підстави дисциплінарної відповідальності суддів, у наступній редакції:
«безпідставне затягування або невжиття суддею заходів щодо розгляду заяви, скарги, справи чи направлення звернення до Верховного Суду у випадках, передбачених законом, протягом строку, встановленого законом, зволікання з виготовленням вмотивованого судового рішення, несвоєчасне надання суддею копії судового рішення для її внесення до Єдиного державного реєстру судових рішень».
Закріплення такої підстави для відповідальності зумовлено тим, що таке порушення обмежує доступ до правосуддя учасникам справи, в якій не застосовано правовий акт у зв’язку із висновком про його суперечність Конституції. Адже така бездіяльність суду призводить до блокування остаточного конституційного контролю, під час якого, власне, і вирішується питання конституційності правових актів. Таким чином, ігнорування обов’язку звертатися до Верховного Суду слід розглядати як істотне порушення норм процесуального права.
Тому невипадково С. Різник зараховує відсутність звернення до підстав для скасування судового рішення, в якому не застосовано правовий акт з мотивів його суперечності Конституції[36]. Проте на практиці із цим можуть виникнути труднощі, викликані наступним. Під час перегляду судового рішення не матиме однозначної відповіді питання про те, чи сплив строк звернення суду до Верховного Суду. Процесуальні кодекси ще не встановили періоду, протягом якого таке звернення потрібно направити. Натомість строки апеляційного чи касаційного оскарження є чітко визначені. За таких умов ефективність апеляційної чи касаційної скарги, яка мотивована лише відсутністю звернення суду до Верховного Суду, є невисокою. У будь-якому разі навіть наявність звернення, як і результат його розгляду Верховним Судом, за чинним процесуальним законодавством не впливає на прийняте судове рішення у справі, в якій суд застосував норми Конституції як норми прямої дії.
Фактично, отримавши таке звернення, Верховний Суд на власний розсуд вирішує питання: чи необхідно звертатися із конституційним поданням до Конституційного Суду? Адже у всіх постановах Пленуму Верховного Суду про відмову у такому зверненні йдеться не про недотримання формальних вимог, а «про відсутність обґрунтованих підстав для звернення[37]». Пов’язано це з тим, що станом на сьогодні закон України «Про судоустрій і статус суддів» та процесуальні кодекси в усіх випадках розглядають звернення Верховного Суду із конституційним подання як дискреційне повноваження. Своєю чергою, така свобода розсуду перешкоджає здійсненню остаточного конституційного контролю, який є одним із способів виправлення судових помилок при безпосередньому застосуванні судами Конституції, про що йтиметься далі. Наразі слід погодитися із О. Водянніковим, який стверджує, що в таких випадках Пленум не може мати повноважень щодо звернення чи відмови у зверненні до Конституційного Суду: питання конституційності вже постало у справі, в якій постановлено рішення[38].
Тому у випадках встановлення судами суперечності правового акта Конституції правове регулювання повинно забезпечити здійснення остаточного конституційного контролю, завдання якого – вирішити питання конституційності правового акта. З огляду на наведене пропонуємо передбачити в законі України «Про судоустрій і статус суддів», що Пленум Верховного Суду може відмовити у зверненні із конституційним поданням лише у випадках:
1) недотримання судом, який звернувся до Верховного Суду, вимог, передбачених для конституційного подання;
2) наявності конституційного подання Верховного Суду, переданого до Конституційного Суду, із тотожним за змістом питанням;
3) скасування судового рішення, в якому встановлено суперечність правового акта Конституції, за результатами апеляційного чи касаційного розгляду.
Як уже зазначалося, окремо слід розглянути питання процесуальних шляхів виправлення помилкового висновку суду про суперечність правового акта Конституції. Найбільш очевидний спосіб – це апеляційний перегляд справи, а у визначених законом випадках також касаційне оскарження судового рішення за ініціативи учасника справи, який обґрунтує та доведе судову помилку.
Для прикладу наведемо справу №717/341/21, у якій місцевий загальний суд розглядав питання про стягнення заборгованості за надання послуг з розподілу природного газу. Заперечуючи проти вимог, відповідач вказав, що позивач подав розрахунок заборгованості з посиланням на тарифи, затверджені постановою Національної комісії з енергетики і комунальних послуг (далі – Національна комісія), яка не зареєстрована в Міністерстві юстиції України. Натомість позивач пояснював відсутність реєстрації нормою частини шостої статті 14 закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», за якою такі рішення не підлягають державній реєстрації.
Суд першої інстанції підтримав позицію відповідача та зазначив, що згадана стаття Закону суперечить статті 117 Конституції, якою встановлено, що нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. Тому суд відмовив у задоволенні позову, застосувавши норми Конституції як норми прямої дії[39]. Проте апеляційний суд, з яким погодився суд касаційної інстанції, скасував таке рішення, оскільки рішення Національної комісії про встановлення тарифів на послуги з розподілу природного газу не можна вважати нормативно-правовими актами. Вони є актами індивідуальної дії та стосуються питань встановлення цін та тарифів щодо конкретного суб`єкта господарювання. Тому не підлягають обов`язковій державній реєстрації, що потягло скасування рішення суду першої інстанції[40].
Наведена справа наочно демонструє ефективність оскарження судового рішення як запобіжника помилкового висновку суду попередньої інстанції про суперечність правового акта Конституції. Проте можуть бути ситуації, коли такого висновку дійде суд касаційної інстанції або процесуальний закон взагалі не передбачатиме права на подання касаційної скарги. Вочевидь для таких випадків процесуальні кодекси передбачили, що суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта. Якщо надалі Конституційний Суд визнає правовий акт, який суд не застосував у зв’язку із висновком про його суперечність Основному Закону, конституційним, учасники справи зможуть подати заяву про перегляд справи за виключними обставинами. Для цього нормами господарського, цивільного процесів та адміністративного судочинства передбачена така підстава як:
«встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконане»[41].
Станом на листопад 2022 року Пленум Верховного Суду розглянув 13 з 30 звернень судів у порядку цивільного, господарського та адміністративного судочинства. За результатами розгляду трьох звернень прийнято рішення звернутися до Конституційного Суду із конституційним поданням. Жодне із цих конституційних подань Верховного Суду станом на сьогодні ще не розглянуто Конституційним Судом (по двох відкрито конституційне провадження, ще одне перебуває на стадії відкриття)[42]. Тому говорити про формування судової практики перегляду судових рішень, у яких суд не застосував закон, який визнаний конституційним, передчасно. Разом з тим, уже можна констатувати, що поза правовим регулюванням сьогодні опинилися правові наслідки:
1) відмови Пленуму Верховного Суду у зверненні до Конституційного Суду із конституційним поданням у зв’язку зі зверненням суду, який встановив суперечність правового акта Конституції.
2) відмови Конституційного Суду у відкритті або закриття провадження за конституційним поданням Верховного Суду, яке подане у зв’язку із зверненням суду.
Такі відмови слід трактувати не інакше як на користь презумпції конституційності правового акта, який не застосували суди. Натомість сьогодні вони ніяк не впливають на справу, в якій не застосовано відповідний правовий акт. Тому існує необхідність змінити уже наявну підставу перегляду справи за виключними обставинами шляхом доповнення перших пунктів частини третьої статті 423 ЦПК, частини п’ятої статті 361 КАС, а також частини третьої статті 320 ГПК наступним положенням:
«…, а також відмова Верховного Суду у зверненні до Конституційного Суду України із конституційним поданням у зв’язку зі зверненням суду, який встановив суперечність закону, іншого правового акта або їх окремих положень Конституції України, чи відмова Конституційного Суду України у відкритті або закриття провадження за таким конституційним поданням».
Слід відзначити, що таку потенційну підставу для перегляду справи як «відмова Верховного Суду у зверненні до Конституційного Суду України із конституційним поданням» слід розглядати комплексно разом із іншими змінами, спрямованими на вдосконалення механізму безпосереднього застосування Конституції. Якщо законодавець обмежить дискреційні повноваження Верховного Суду в ініціюванні конституційного подання у зв’язку зі зверненням судів, то в більшості випадків перегляд судового рішення за такої обставини буде недоречним, що слід враховувати під час підготовки відповідних законопроектів. Наприклад, якщо Верховний Суд відмовить через наявність уже поданого ним конституційного подання із тотожним за змістом питанням, то перегляд справи буде можливим лише після розгляду Конституційним Судом цього подання.
Механізм застосування органами судової влади Конституції як акта прямої дії в кримінальному провадженні та справах про адміністративні правопорушення з 2016 року по сьогодні.
У розрізі процесуальних галузей ситуація зі зверненнями судів, які встановили суперечність правового акта Конституції, до Верховного Суду станом на листопад 2022 року наступна: в порядку цивільного судочинства – 5; в порядку адміністративного судочинства – 19; в порядку господарського судочинства – 6. Лише в трьох випадках суди звернулися у справах про адміністративні правопорушення та жодного – за результатами розгляду кримінальних проваджень[43]. Така статистика значною мірою пов’язана з тим, що, на відміну від ЦПК, ГПК та КАС, КУпАП та КПК по сьогодні не передбачають ні подібного звернення, ні механізму застосування Конституції як акта прямої дії.
Натомість КПК обмежився положеннями, які скоріше є нормами-принципами, ніж механізмом безпосереднього застосування Конституції. Так, стаття 9 цього Кодексу встановлює, що під час кримінального провадження суд, слідчий суддя, прокурор, керівник органу досудового розслідування, слідчий, інші службові особи органів державної влади зобов’язані неухильно додержуватися вимог Конституції, а стаття 2 розглядає її як частину кримінального процесуального законодавства. Позитивним є те, що поміж виключних обставин для перегляду судових рішень КПК України все ж визнає «встановлену Конституційним Судом неконституційність, конституційність закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого судом при вирішенні справи[44]».
У науці вже сформовано такі версії мотивів законодавця щодо незакріплення механізму безпосереднього застосування Конституції в кримінальному судочинстві:
а) для чого нагромаджувати текст КПК, адже пряма дія норм Конституції – це аксіома, і суд не може притягнути до кримінальної відповідальності особу на підставі неправового закону;
б) суд не може вирішувати питання оцінки якості кримінального закону, адже це неминуче призведе до свавілля;
в) законодавець не мав якихось міркувань щодо цієї проблеми[45].
Перша гіпотеза видається непереконливою, оскільки ризик «нагромадження тексту» не був перешкодою для включення цієї норми до інших процесуальних кодексів. Позаяк включення декількох додаткових речень до однієї зі статей КПК навряд чи спричинило би бодай якусь шкоду лаконічності викладу. Своєю чергою, самоочевидний характер принципу прямої дії Конституції не виключає необхідність його розвитку в поточному законодавстві, як це зроблено в інших процесуальних кодексах.
Щодо побоювань, пов’язаних із суддівською свавільністю, то вони можуть бути викликані традиційно низьким рівнем довіри суспільства до судової влади, що підтверджують соціологічні дослідження[46]. Тому з урахуванням резонансного та чутливого характеру кримінального права та процесу законодавець міг вирішити уникнути запровадження механізму застосування Конституції як акта прямої дії у цій сфері. Разом з тим, обвинувальний вирок суду створює найбільш обтяжливі наслідки для прав і свобод особи у порівнянні з іншими видами судочинства. Відтак відмова у застосуванні Конституції як акта прямої дії у кримінальному провадженні виглядає особливо неприпустимою, коли це справді необхідно.
Необхідність безпосереднього застосування положень Конституції в процесі судового розгляду кримінального провадження також підтверджують положення частини першої статті 3 Кримінального кодексу України, якими презюмується, що кримінальний закон ґрунтується на Конституції та загальновизнаних принципах і нормах міжнародного права[47]. Тому не дивно, що Верховний Суд робить спроби безпосередньо застосувати Конституцію в кримінальних провадженнях. Як правило, таке застосування відбувається через покликання на відповідні юридичні позиції Конституційного Суду. Це обумовлено також тим, що КПК загалом приведений у відповідність із Конституцією, і норми-принципи та інші його положення відображають зміст конституційних норм[48], чого не можна сказати про КУпАП.
Останнім регулюються провадження у справах про адміністративні правопорушення, які можна поділити на дві групи: ті, які розглядаються судами, та справи, розгляд яких віднесено до повноважень інших органів публічної влади. Рішення таких органів оскаржують у порядку адміністративного судочинства, в якому передбачено механізм застосування Конституції як акта прямої дії. Проте сам КУпАП у статті 1 обмежується декларативним завданням про «виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції», не передбачаючи навіть можливості перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення у разі ухвалення Конституційним Судом рішень щодо конституційності його норм[49]. Таку моральну застарілість можна пояснити тим, що він є одним із небагатьох кодифікованих актів, які залишилися нам у спадок від радянського періоду. Тому запровадження механізму застосування Конституції як акта прямої дії в адміністративно-деліктному праві доцільне разом із комплексним реформуванням цієї галузі, яке дозволить забезпечити ефективність такого інструментарію утвердження Конституції.
Не чекаючи запровадження такого механізму, суди в окремих випадках самостійно формують практику безпосереднього застосування Конституції під час розгляду справ про адміністративні правопорушення. Як приклад наведемо справу №296/9104/20, у якій особу притягали до адміністративної відповідальності за порушення карантинних обмежень. Суд встановив, що конституційні обмеження прав людини суперечать Конституції, а тому не застосував при вирішенні справи постанову Кабінету Міністрів України у частині відповідних обмежень[50]. За відсутності механізму, фактично здійснивши в такий спосіб проміжний конституційний контроль, суд не звернувся до Верховного Суду для забезпечення проведення остаточного конституційного контролю.
Що ж до поодиноких спроб судів ініціювати проведення остаточного конституційного контролю у справах про адміністративні правопорушення, то у першій справі суд зупинив провадження та звернувся до Верховного Суду з проханням про звернення до Конституційного Суду щодо офіційного тлумачення Конституції[51]; у другій – не застосував положення КУпАП та вирішив справу, після чого звернувся до Верховного Суду для перевірки незастосованих положень на конституційність[52]; а в третій справі суд, посилаючись на «неоднакове розуміння та застосування законів про притягнення осіб до адміністративної чи кримінальної відповідальності», після винесення постанови звернувся до Верховного Суду для звернення із конституційним поданням стосовно офіційного тлумачення Конституції[53]. Відтак навіть така невелика практика звернень у справах про адміністративні правопорушення характеризується непослідовністю та хаотичністю.
Таким чином, відсутність в КПК та КУпАП механізму застосування Конституції як акта прямої дії перешкоджає здійсненню остаточного конституційного контролю у випадках, коли суди під час розгляду кримінальних проваджень та справ про адміністративні правопорушення не застосовують правові акти, щодо яких вони зробили висновок про суперечність. Натомість конституційний контроль, який у таких випадках має здійснюватися Конституційним Судом, відіграє значну роль у виправленні судових помилок, що сприятиме відновленню порушених прав особи. Особливої рельєфності окресленій проблемі надає те, що правові акти адміністративно-деліктного, кримінального процесуального та кримінального права традиційно входять до переліку актів, щодо яких найчастіше порушуються питання за конституційними скаргами[54]. Тому відсутність такого механізму слід визнати прогалиною в правовому регулюванні. Відтак цей недолік слід усунути шляхом внесення змін до КПК та комплексного реформування адміністративно-деліктного законодавства.
Висновки.
Спроба запровадити протягом першого періоду (1996-2016 років) механізм безпосереднього застосування Конституції виявилася неспроможною до позитивних результатів, а саме – створення процесуальної основи для ефективного застосування судами Основного Закону як акта прямої дії. Пов’язано це з тим, що ні Конституція, ні процесуальне законодавство експліцитно не наділили органи судової влади повноваженнями, здатними реалізувати закладений в Основному Законі принцип його прямої дії. Натомість замість розвитку цього принципу, процесуальні кодекси або взагалі замовчували його існування, або зобов’язували суди зупиняти на тривалий час розгляд справ, якщо виникала невизначеність щодо відповідності правового акта Конституції.
Розпочата в 2016 році судова реформа започаткувала другий період розвитку механізму застосування судами Конституції як акта прямої дії, який триває по сьогодні. Характерною рисою цього періоду стало інтенсивне становлення проміжного конституційного контролю, обов’язок зі здійснення якого покладено на органи судової влади. Уже наприкінці 2017 року в господарському, цивільному та адміністративному судочинстві з’явилися інструменти здійснення такого контролю шляхом перевірки правового акта на суперечність Конституції. Встановлена суперечність визнається підставою застосування норм Конституції як норм прямої дії. Такий порядок застосування Основного Закону є збалансованим, оскільки враховує потребу забезпечення презумпції конституційності правових актів, з одного боку, та безпосереднього застосування Конституції в необхідних випадках – з іншого.
Сучасний механізм застосування Конституції як акта прямої дії став комплексним та послідовним процесом, який передбачає ряд запобіжників від судової помилки та свавілля органів судової влади. Втім, на сьогодні процесуальне закріплення механізму застосування Конституції як акта прямої дії потребує вдосконалення, з огляду на неврегульованість:
– суб’єктів, які уповноважені ініціювати питання про перевірку правового акта на суперечність Конституції під час розгляду справи;
– форми та строків звернення судів до Верховного Суду у випадку застосування Конституції як акта прямої дії, а також правових наслідків порушення такого обов’язку;
– підстав та правових наслідків відмови Верховного Суду у зверненні до Конституційного Суду із конституційним поданням у зв’язку зі зверненням суду, який встановив суперечність правового акта Конституції, а також відмови Конституційного Суду у відкритті та закриття провадження за таким конституційним поданням;
– застосування Конституції як акта прямої дії судами в кримінальному провадженні та у справах про адміністративні правопорушення, які підвідомчі судам.
Крім того, необхідно переглянути таку підставу для зупинення провадження у цивільних, господарських та адміністративних справах як об’єктивна неможливість їх розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження. Для усунення зазначених недоліків у статті зроблено пропозиції для вдосконалення процесуального законодавства.
У будь-якому разі, якщо перші 20 років після прийняття Основного Закону складно говорити про існування ефективного механізму застосування Конституції як акта прямої дії, то в сучасних умовах можна вести мову вже про його вдосконалення, а не створення. Проведене дослідження дозволяє робити сміливе припущення про подальше утвердження Конституції при здійсненні правосуддя шляхом розвитку механізму її безпосереднього застосування в процесуальній діяльності органів судової влади.