У науці конституційного права проблематика місцевого самоврядування є однією з найбільш цікавих та актуальних, хоча і недостатньо досліджених. Це багатогранне явище має давні традиції, які сягають далекого минулого. Власне сама ідея демократії та самоврядування виникла і розвивалася протягом світової історії та значною мірою реалізовувалася саме на місцевому рівні.
Після здобуття Україною незалежності були започатковані процеси побудови громадянського суспільства, демократичної правової держави, що базується на принципах верховенства права, пріоритету прав людини, поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову, які супроводжувались становленням і розвитком місцевого самоврядування.
Починаючи з 1990 року, коли у вітчизняній науці почалося формування сучасних поглядів на місцеве самоврядування, доктринальні та прикладні аспекти функціонування місцевого самоврядування та його суб’єктів досліджували у своїх працях М. О. Баймуратов, Ю.Г. Барабаш, О. В. Батанов, В. І. Борденюк, О.М. Бориславська, І. П. Бутко, В. П. Гробова, П.Ф. Гураль, Р.А. В. М. Кампо, А. М. Колодій, М. І. Корнієнко, В. В. Кравченко, І. О. Кресіна, А. Р. Крусян, П. М. Любченко, Н. В. Мішина, М. П. Орзіх, В. Ф. Погорілко, С. Г. Серьогіна, О. В. Скрипнюк, Ю. М. Тодика, В.А. Устименко, В. Л. Федоренко, В.М. Шаповал та ін.
Проте, існуюча в Україні система місцевого самоврядування сьогодні не відповідає у першу чергу економічним очікуванням та потребам суспільства. Функціонування місцевого самоврядування у більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримки сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав і свобод, у тому числі й у першу чергу економічних прав, надання мешканцям територіальних громад якісних та доступних публічних послуг на основі сталого економічного розвитку дієздатної громади.
Фундаментальними принципами проведення сучасних демократичних реформ проголошується децентралізація публічної влади та субсидіарність у наданні публічних послуг.
В нашій державі з 2014 року триває реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади на засадах децентралізації. Це комплексна та багатогранна реформа, що вплинула на якісні зміни в усіх сферах життя територіальних громад, в тім числі їх матеріально-фінансове забезпечення. Проте, російська збройна агресія в Україні, розв’язана 24 лютого 2022 року, призупинила процеси реформування місцевого самоврядування та розвитку муніципального сектора економіки країни.
Зазначені проблеми породжують необхідність концептуальних та науково-практичних досліджень.
У цьому контексті, слід зазначити, що концептуальний аналіз муніципально-правових явищ був би неповним без з’ясування функціональних аспектів місцевого самоврядування. На думку, О.В. Батанова, системний та структурний аналіз, хоча й є достатньо універсальними підходами, не вичерпують усіх загальнонаукових методів пізнання місцевого самоврядування, яке потребує також функціональної характеристики, оскільки іманентною якістю будь-якої системи поряд з виникненням та розвитком є її функціонування[1].
Функціональний аналіз місцевого самоврядування сприяє з’ясуванню конституційно-правової природи цього багатогранного явища, розкриває обсяг, характер і зміст діяльності суб’єктів системи місцевого самоврядування – територіальних громад та їх жителів, органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Лише визначивши функції місцевого самоврядування, можна повною мірою усвідомити його роль у механізмі вирішення питань місцевого значення та надання публічних послуг населенню, у громадянському та політичному суспільстві, у конституційному механізмі загалом.
Найбільш важливе місце у системі функцій місцевого самоврядування посідають його об’єктні функції, а саме: політичні, економічні, соціальні, культурні, екологічні тощо. Виділення даної групи функцій зумовлено наявністю широкого кола питань (об’єктів) місцевого життя, які постають на локально-регіональному рівні. Об’єктні функції займають центральне місце у системі основних функцій місцевого самоврядування. Найсуттєвішим чинником побудови даної класифікації є специфіка об’єктів локальної діяльності – питань місцевого значення.
У свою чергу, комплекс економічних питань місцевого значення зумовлює виділення економічної функції місцевого самоврядування. За сутністю ця функція є напрямом локальної діяльності муніципальних структур із вирішення економічних питань місцевого життя. Зміст економічної функції місцевого самоврядування полягає у розгляді і вирішенні економічних питань місцевого значення, включаючи діяльність щодо утворення, реорганізації та ліквідації комунальних підприємств, а також здійснення контролю за їх діяльністю; у виконанні програм економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць тощо. Складовими економічної функції місцевого самоврядування є різні види діяльності в окремих сферах господарського життя сільських, селищних, міських громад. Такими сферами місцевої економіки, як слушно зазначає О.В. Батанов, є комунальна промисловість, підприємництво, сектор побутового обслуговування, сільське господарство тощо[2].
Змістовним наповненням економічної функції місцевого самоврядування є відповідні повноваження суб’єктів місцевого самоврядування у господарсько-економічній сфері.
У цьому контексті слід зазначити, що згідно господарського законодавства України органи місцевого самоврядування є учасниками відносин у сфері господарювання, а також суб’єктами організаційно-господарських повноважень ( ст. ст. 2, 3 ГКУ).
Певною мірою ситуацію ускладнює відсутність законодавчого закріплення категорії «організаційно-господарські повноваження».
Проте, аналіз компетенції органів місцевого самоврядування у господарсько-економічній сфері дозволяє виділити наступні види їх повноважень:
– засновницькі повноваження, зокрема щодо права заснування господарських товариств та комунальних унітарних підприємств;
– повноваження щодо реалізації прав використання комунального майна, зокрема у відносинах: 1) використання природних ресурсів; 2)державного приватного партнерства; 3) оренди майна (рухомого та нерухомого); 4) передачі об’єктів у концесію; 5) здійснення закупівель необхідних товарів за кошти місцевих бюджетів тощо;
– нормотворчі повноваження, зокрема, щодо регламентації господарської компетенції органів місцевого самоврядування у статуті територіальної громади, а також у численних підзаконних нормативно-правових актах, спрямованих на реалізацію оренди (концесії), тощо;
– владні повноваження у сфері державного регулювання господарської діяльності;
– владні повноваження у сфері регулювання діяльності щодо використання об’єктів комунальної власності[3].
Зазначеним повноваженням виконавчих органів місцевого самоврядування в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» присвячено низку статей, а саме: стаття 27 «Повноваження у сфері соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку», стаття 28 «Повноваження в галузі бюджету і цін», стаття 29 «Повноваження щодо управління комунальною власністю», стаття 30 «Повноваження в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв’язку», стаття 31 «Повноваження в галузі будівництва» тощо[4].
Слід зазначити, що повноваження виконавчих органів місцевих рад у господарсько-економічній сфері, регламентовані в Законі України «Про місцеве самоврядування», деталізуються у галузевому законодавстві.
Так, владними повноваженнями господарсько-економічного характеру органи місцевого самоврядування наділяються й у сфері житлово-комунального господарства, у якій зокрема вони зобов’язані утримувати надані у користування чи належні їм на праві власності жилі, виробничі, побутові та інші приміщення відповідно до вимог санітарних норм[5]; у сфері енергетики, де вони беруть участь у розробці комплексних планів постачання енергії споживачам на підпорядкованій їм території; участь у розробці і реалізації системи заходів щодо роботи об’єктів електроенергетики у надзвичайних умовах; регулювання тарифів на теплову енергію відповідно до законодавства; сприяння розвитку енергетики в регіоні[6]; у сфері транспорту, де вони подають допомогу підприємствам і організаціям транспорту у поліпшенні використання транспортних засобів відправниками (одержувачами) вантажів і розвитку (в тому числі на пайових засадах) будівельної індустрії, об’єднують кошти підприємств, організацій, колективних сільськогосподарських підприємств, селянських (фермерських) господарств, кооперативів (за їх згодою), а також бюджетні та позабюджетні кошти для вдосконалення транспортної мережі, будівництва вокзалів, шляхопроводів та інших об’єктів транспорту; організують взаємодію різних видів транспорту з метою більш ефективного їх використання, підвищення якості обслуговування[7] тощо.
Крім того, наприклад, Закон України «Про рекламу» від 03.07.1996 р. деталізує повноваження виконавчих органів місцевих рад господарсько-економічного характеру щодо порядку надання дозволу на розміщення реклами, які визначені у підпункті 13 пункту «а» статті 30 закону про місцеве самоврядування. Також, у цьому контексті можна згадати Закон України «Про захист прав споживачів» від 12.05.1991р. та Закон України «Про споживчу кооперацію» від 10.04.1992р., у яких конкретизуються повноваження, пов’язані з управлінською діяльністю виконавчих органів місцевих рад у сфері торгівлі, побутового обслуговування та громадського харчування, закріплені у підпунктах 1, 9 пункту. «а» статті 30 закону про місцеве самоврядування. Крім того, у Законі України «Про ринок електричної енергії» від 13.04.2017 р., більш детально регламентуються повноваження виконкомів щодо забезпечення закладів комунальної власності та населення паливом, електроенергією, газом та іншими енергоносіями, визначені у підпункті 5 пункту «а» статті 30 закону про місцеве самоврядування. У Законі України «Про відходи» від 05.03.1998р. конкретизуються положення щодо організації виконавчими органами місцевих рад благоустрою населених пунктів, а також вирішення питань збирання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів, закріплені у підпунктах 6, 7 пункту «а» статті 30 закону про місцеве самоврядування тощо[8].
Таким чином, зміст економічної функції місцевого самоврядування знаходить своє вираження у повноваженнях його суб’єктів, зокрема виконавчих органів місцевих рад, в господарсько-економічній сфері, які визначені у профільному законі про місцеве самоврядування та конкретизуються у вітчизняному галузевому законодавстві.
Реалізація економічної функції та відповідних повноважень суб’єктів місцевого самоврядування була надзвичайно ускладнена у зв’язку з російським збройним вторгненням на територію України.
Новітню історію нашої держави фактично можна поділити на дві частини -до і після 24 лютого 2022 року, коли близько 5 години ранку розпочалася збройна агресія російської федерації в Україні. Нові реалії торкнулися усіх сфер життя людей та функціонування органів публічної влади, інститутів громадянського суспільства, територіальних громад.
Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 в країні був введений воєнний стан строком на 30 діб[9]. У подальшому строк дії воєнного стану неодноразово подовжувався і на цей час згідно з Указом Президента від 07.11.2022 № 757/2022, затвердженого Законом України від 18 листопада 2022 року № 2738, його продовжено до 19 лютого 2023 року.
Безперечно, в умовах воєнного стану з’явилися нові економічні виклики на місцевому та регіональному рівні місцевого самоврядування. Особливо це стосується територіальних громад на звільнених від окупантів територіях, де актуалізуються проблеми відновлення місцевого господарства, включаючи відбудову зруйнованої інфраструктури, забезпечення найнеобхідніших потреб жителів – членів громад, поступове відродження комунального сектора економіки.
За даними дослідження, проведеного аналітичним підрозділом Київської школи економіки (KSE Institute) в рамках проєкту «Росія заплатить», сума прямих збитків, нанесених інфраструктурі України за час війни, вже станом на 24 березня 2022 року, сягала 63 млрд доларів США або 1,8 трлн гривень. Загальні ж втрати економіки України внаслідок збройної агресії з урахуванням як прямих втрат, розрахованих у цьому проєкті, так і непрямих втрат (падіння ВВП, припинення інвестицій, відтік робочої сили, додаткові витрати на оборону та соціальну підтримку тощо) складали від 543 до 600 млрд доларів США[10].
Станом же на 5 вересня 2022 року, сума прямих збитків, нанесених інфраструктурі України за час війни, уже сягнула 114 млрд доларів США.
За останніми даними з початку війни пошкоджено та зруйновано 412 промислових підприємств, зокрема з урахуванням великих та середніх об’єктів у східних та південних областях України. Сума збитків, завданих підприємствам та промисловості, сягає 9,7 млрд дол. США[11].
Крім того, починаючи з 10 жовтня 2022 року рф масово атакує ракетами та безпілотниками українську енергетичну інфраструктуру, 40% якої зазнали серйозних пошкоджень.
Під час першого після початку війни засідання Конгресу місцевих та регіональних влад, що відбулося 27 квітня 2022 року, його учасники, серед іншого, обговорили і План післявоєнної відбудови України. Зокрема, мова йшла про завдання щодо створення бази даних потреб усіх населених пунктів України та розроблення концепції для них з урахуванням запитів громад. Для цього були сформовані 14 кластерів інфраструктури, яка потребує відновлення чи модернізації, а містам і регіонам було запропоновано на початок травня подати вичерпну інформацію щодо відповідних потреб[12].
Постановою КМУ від 19 квітня 2022 р. № 473 був затверджений Порядок виконання невідкладних робіт щодо ліквідації наслідків збройної агресії рф, пов’язаних із пошкодженням будівель та споруд[13], де визначено: уповноважені органи та порядок їх дій щодо невідкладних робіт, в тому числі організації комісійних оглядів пошкоджених об’єктів, їх поділу на групи за ступенем пошкоджень, механізм прийняття рішень щодо демонтажу аварійних об’єктів, які становлять небезпеку та не підлягають ремонту/реконструкції.
Так, відповідно до Порядку, організацію та координацію виконання невідкладних робіт здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, а у разі їх відсутності – військові адміністрації.
Після удосконалення окремих положень Закону України «Про правовий режим воєнного стану»[14] у результаті прийняття 12 травня 2022 року Закону України «Про внесення змін до деяких законів щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану»[15], було розширено повноваження голів територіальних громад, на території яких не ведуться бойові дії та не створено військової адміністрації. Зокрема, вони, лише з метою вжиття заходів правового режиму воєнного стану можуть прийняти рішення щодо: звільнення земельних ділянок комунальної власності від незаконно розміщених тимчасових споруд; обстеження будівель і споруд, пошкоджених внаслідок бойових дій та їх демонтажу у випадку визнання аварійно небезпечними; передачі коштів з відповідного місцевого бюджету на потреби ЗСУ та/або для забезпечення заходів правового режиму воєнного стану; створення установ з надання безоплатної первинної правової допомоги; боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями; поводження з небезпечними відходами.
Ці рішення набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо ними не встановлено пізніший термін набрання чинності та невідкладно доводяться до відома жителів відповідних територіальних громад. Договори, укладені під час дії воєнного стану сільським, селищним, міським головою від імені ради з перелічених вище питань, не потребують затвердження відповідною сільською, селищною, міською радою, якщо строк дії таких договорів не перевищує один рік з дня припинення чи скасування воєнного стану.
У період дії воєнного стану сільський, селищний, міський голова може призначати осіб на посади та звільняти з посад в органах місцевого самоврядування, керівників комунальних підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління відповідного органу місцевого самоврядування за спрощеною процедурою[16].
Проте, попри певні зміни у вітчизняному законодавстві, очевидно, що без допомоги іноземних партнерів Україні важко буде вирішити проблеми відновлення місцевої економіки та зруйнованої інфраструктури.
У цьому контексті, варто нагадати, що 4-5 липня 2022 року в Лугано (Швейцарія) відбулася конференція з питань реформ, яка цього року була присвячена питанням відбудови України. На конференції наша держава представила План відновлення, який включав, зокрема, заходи щодо відбудови та розвитку інфраструктури і житла, структурної модернізації та перезапуску економіки, імплементації європейських стандартів в усіх сферах тощо.
Крім того, 24-25 жовтня 2022 року у Берліні проходив п’ятий «Українсько-німецький економічний форум» за участі національних лідерів, експертів та керівників великих компаній, в рамках якого Президент України закликав партнерів створити «фінансовий Рамштайн» для відбудови України. У свою чергу, Президентка Єврокомісії, зокрема заявила, що ведеться робота над тим, щоб Євросоюз міг підтримати Україну сумою 1,5 млрд євро кожного місяця війни (це приблизно18 млрд. євро у 2023 році)[17].
Тож, будемо сподіватися що зазначені проєкти отримають належну підтримку від партнерів і до відбудови України будуть залучені нові учасники, потужні компанії, що дозволить нашій державі відновитися з попелу війни ще кращою ніж була раніше, а також зробить нашу країну квітучою та економічно розвиненою.
Вважаємо, що найбільш оптимально економічна функція місцевого самоврядування може бути реалізована через «муніципальне», або «місцеве господарство», під яким, як правило, розуміється сукупність різних підприємств. розташованих у даній місцевості (місті, районі).
Сьогодні, в умовах війни, промислові підприємства змушені перевозити свої виробничі потужності із зони активних бойових дій у більш безпечні регіони України. Відбувається релокація бізнесу. Одним з багатьох прикладів є релокована компанія Delta Food, яка перемістилась із Гуляйполя Запорізької області на Тернопільщину, будучи лідером з виробництва майонезів, соусів, олії. Цьому підприємству вдалося досить швидко відновити і налагодити роботу на новому місці, а у планах керівництва – найближчі 10 років залишатись працювати на Тернопільщині та розширяти бізнес[18].
Держава та місцева влада повинні створювати реальні сприятливі умови для такого бізнесу, що включають і пільгове кредитування для підприємців на час воєнного стану, і масштабну дерегуляцію, і розширення кредитних можливостей на базі урядових програм та багато іншого.
Отже, можна зробити висновок, що однією з основних передумов належної реалізації економічної функції місцевого самоврядування в Україні є ефективна муніципальна економіка. Тому, дуже важливим та непростим у сучасних умовах завданням держави і місцевої влади є подолання наслідків російської збройної агресії, відновлення зруйнованої промислової та іншої інфраструктури, вміла організація роботи місцевого господарства та муніципального сектора економіки. На цій базисній економічній основі у громадян – членів громад повинна укріпитись віра в нашу спільну перемогу та у можливості і спроможності місцевого самоврядування у її наближенні.